I SA/Wa 1722/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odpłatności za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydenta [...] decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] ustalił w pkt [...] osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej w [...] "[...]", w pkt [...] ustalił m.in. od A. K. (córki J. K.) miesięczną opłatę za ten pobyt w wysokości [...] zł za okres od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] marca 2018 r. i w kwocie [...] zł za okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. A. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę przytoczyło przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. dalej u.p.s.) określające zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w tym art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.s., który dotyczy kosztów zaległych przypadających na świadczeniobiorcę lub wskazanych w decyzji członków jego rodziny. SKO w [...] zaznaczyło, że ustawodawca w pierwszej kolejności wskazał na konieczność ustalenia w stosunku do osób zobowiązanych wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji. Jedynym kryterium określającym wysokość opłaty uiszczanej za mieszkańca domu jest kryterium dochodowe. Decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej nie wyklucza ewentualnego zawarcia umowy pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, a dotyczących: zmniejszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 63 ust. 1 u.p.s., braku doręczenia decyzji o umieszczeniu J. K. w domu pomocy społecznej oraz ustalenia nieprawidłowego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, uznając podniesione przez skarżąca zarzuty za nieuzasadnione. Uznał tym samym zaskarżoną decyzję za prawidłową. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że podnoszone w odwołaniu okoliczności związane z trudną sytuacją majątkową skarżącej mogą być rozważone jako uzasadnione w odrębnym postępowaniu w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale dopiero po wydaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt. A. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego tj. – art. 59 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. wskutek nie ustalenia opłaty za pobyt J. K. w domu pomocy społecznej; - art. 64 u.p.s. wskutek wskazania zbyt wąskiego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty i dowolnego wskazania wysokości tych opłat dla poszczególnych osób; - art. 63 u.p.s. poprzez pominięcie w decyzji, że J. K. przez znaczne okresy przebywał poza DPS, a za te okresy nie powinna pobierana być opłata; 2) naruszenie prawa procesowego tj. -- art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która podlegała uchyleniu; - art. 107 §1 i 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z przepisami prawa; - art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także bez poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego; - naruszenie art. 10 §1 kpa poprzez umożliwienie stronie czynnego udziału na każdym stadium postępowania i uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W konkluzji skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Kolegium utrzymało w mocy decyzję, która dotyczyła ustalenia zstępnym mieszkańca domu pomocy społecznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Ponieważ od decyzji organu I instancji odwołała się tylko A. K., a następnie tylko ona złożyła skargę, przedmiotem oceny Sądu będzie jedynie decyzja dotycząca ustalenia dla skarżącej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jej ojca J. K. w wysokości [...] zł miesięcznie za okres od [...] lutego 2017 r. do [...] marca 2018 r. zaś od [...] kwietnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Wbrew bowiem argumentacji strony skarżącej, w sprawie niniejszej organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a, a decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, zgodnie z wymogami art. 107 §3 k.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 53/19 wszystkie cytowane orzeczenia publik. w CBOSA ). Skarżąca bierze aktywny udział w trakcie trwającego od 2017 r. postępowania dotyczącego ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W jego trakcie składała szereg wniosków dowodowych, pism ze swoim stanowiskiem w sprawie oraz środków odwoławczych. Także do odwołania od decyzji z [...] września 2019 r. załączyła szereg dowodów. W skardze nie wskazała także jakie inne dowody chciałaby przedstawić. Zatem zarzut naruszenia przez organu art. 10 k.p.a. jest niezasadny. Przechodząc następnie do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej podjęto w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1505 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.s. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że powstanie obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w DPS uwarunkowane jest z jednej strony przesłanką podmiotową (umiejscowienie w kręgu podmiotów wskazanych przez ustawodawcę), z drugiej przedmiotową - odnoszącą się do dochodu osoby zobowiązanej. Spór w sprawie dotyczy zasadności nałożenia na skarżącą obowiązku ponoszenia przez nią opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, a także prawidłowości ustalenia wysokości tej opłaty, przy uwzględnieniu sytuacji finansowej zobowiązanej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z kolei art. 61 ust. 2 u.p.s. stanowi, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zauważyć należy, że zarzuty skarżącej dotyczą dwóch zagadnień, które w istocie stanowią przedmiot odrębnych spraw administracyjnych i odrębnych decyzji. Skarżąca formułuje w skardze zarzuty odnoszące się zarówno do przepisów, które dotyczą samych podstaw do obciążenia ją opłatą za pobyt ojca w DPS, jak i do przepisów, które regulują kwestie zwolnienia z tej opłaty. W związku z powyższym wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, iż są to w istocie dwie odrębne kwestie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17) wyraził pogląd zgodnie z którym obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.. W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Z akt administracyjnych niewątpliwie wynika, że J. K. nie był w stanie uiścić całej odpłatności za swój pobyt w domu pomocy społecznej oraz, że najbliższymi osobami zobowiązanymi do ponoszenia pozostałej części tej opłaty są zstępni, w tym córka A. K.. Zostało również ustalone, czego skarżąca nie kwestionuje, że jej dochód na osobę w rodzinie wynosił do marca 2018 r. [...] zł, zaś od marca 2018 r. wynosi [...] zł, a zatem jest on wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ([...] zł). Przedstawiony w decyzji organu I instancji sposoby wyliczenia dochodu są zgodne z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i jasno z nich wynika, że spełniona została przesłanka posiadania przez skarżąca określonej wysokości dochodu. Należy też zauważyć, że wydanie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość, ale i z datą wsteczną. Decyzja ustalająca opłatę za pobyt ojca skarżącej ma wprawdzie charakter konstytutywny, ale jedynie w tym sensie, że konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa (art. 61 u.p.s.), wobec czego dopuszczalne było ustalenie opłaty za okres sprzed wydania decyzji, od momentu kiedy ziściły się ustawowe przesłanki powstania obowiązku skarżącej. Dopuszczalne było zatem wydanie takiej decyzji również po śmierci J. K.. Natomiast okoliczność nie ustalenia odpłatności za pobyt od innych zstępnych J. K. nie ma znaczenia dla wyliczenia części opłaty za pobyt ojca w DPS przypadającej na skarżącą. Odnosząc się natomiast do pozostały zarzutów skargi wskazać należy, że także są niezasadne z następujących powodów: - niedoręczenie skarżącej decyzji o umieszczeniu ojca w DPS nie ma wpływu na obowiązek partycypacji w kosztach jego utrzymania w DPS. Są to dwie niezależne kwestie; - średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku ( art. 60 ust. 2 u.p.s). W decyzji organu I instancji został wskazany ten koszt, podano też na podstawie jakiego zarządzenia Prezydenta [...] został ustalony. Nie jest zatem wydawana w tym zakresie odrębna decyzja ustalająca indywidualnie taki koszt, w stosunku do każdego mieszkańca DPS. Odpłatność za pobyt od J. K. została ustalona odrębną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; -- osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są wskazane w art. 61 ust. 2 u.p.s. i skarżąca do tego kręgu należy. Natomiast jej twierdzenia o istnieniu innych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt jest całkowicie gołosłowne; - przepis art. 63 u.p.s. przewidujący nieponoszenie przez pensjonariusza opłat za pobyt w domu pomocy społecznej za okres 21 dni roku kalendarzowego w sytuacji, gdy w tym czasie pensjonariusz przebywa u osoby zobowiązanej do współfinansowania opłat za pobyt w placówce. Konkubina nie należy do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt, zatem nawet gdyby sytuacja opisana przez skarżącą miała miejsce, brak jest podstaw do odliczenia jakiejkolwiek kwoty z tytułu odpłatności za pobyt mieszkańca. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.