I SA/Wa 1706/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Asesor WSA Marek Maliński Protokolant starszy referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce (dalej również jako "Kolegium/organ odwoławczy") decyzją z 1 lipca 2024 r., nr SKO/4111/231/2024, po rozpatrzeniu odwołania T. A. (dalej również jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. (dalej również jako "Burmistrz/organ I instancji") z 14 maja 2024 r., nr [...], w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 24 lipca 2023 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką E. A. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że niepełnosprawność E. A. została stwierdzona orzeczeniem wydanym 1 lipca 2023 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. Zgodnie z ww. orzeczeniem E. A. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, stopień niepełnosprawności datuje się od 23 maja 2023 r., a orzeczenie wydano na stałe. Wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności został natomiast złożony 23 maja 2023 r. Decyzją z 18 sierpnia 2023 r., nr [...], Burmistrz odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Burmistrza, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka, określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotycząca daty powstania niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący. Decyzją z 20 września 2023 r., nr SKO/4111/919/2023, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z 18 sierpnia 2023 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że nie sposób podzielić stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, gdyż fakt powstania niepełnosprawności u E. A. po ukończeniu przez nią wskazanego w ww. przepisie wieku nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że niezależnie od powyższego brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wywiódł Skarżący, a po jej rozpoznaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2173/23, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jaki i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, decyzją z 14 maja 2024 r., nr [...], Burmistrz Miasta O. przyznał Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne: 1) od 23 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r. w wysokości 713,60 zł; 2) od 1 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w wysokości 2458 zł miesięcznie; 3) od 1 stycznia 2024 r. na czas nieokreślony, w wysokości 2988 zł miesięcznie. W ocenie organu I instancji, Skarżący spełnia wymogi do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – E. A., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z 1 lipca 2023 r., ustalonym od 23 maja 2023 r. Z tej przyczyny organ I instancji wydając decyzję, przyznał Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na czas nieokreślony, począwszy od 23 maja 2023 r. Odwołanie od części powyższej decyzji złożył Skarżący, tj. zaskarżył rozstrzygnięcie organu I instancji jedynie w zakresie przyznania mu świadczenia za okres od 23 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 713,60 zł. Skarżący zakwestionował bowiem ustaloną przez Burmistrza początkową datę, od której w jego ocenie świadczenie pielęgnacyjne powinno mu być przyznane. W ocenie Skarżącego, powinna to być data 1 maja 2023 r., zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie 23 maja 2023 r. – jak ustalił organ I instancji. Skarżący wyjaśnił, że nie wnosi odwołania od pozostałej części decyzji Burmistrza z 14 maja 2024 r. dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2023 r. na czas nieokreślony. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, decyzją z 1 lipca 2024 r., nr SKO/4111/231/2024, utrzymało w mocy zaskarżoną cześć decyzji Burmistrza Miasta O. z 14 maja 2024 r., nr [...], w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że nie ma racji Skarżący, domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki, ponieważ w orzeczeniu o niepełnosprawności ustalony stopień niepełnosprawności matki Skarżącego datuje się od 23 maja 2023 r., a nie od 1 maja 2023 r. Kolegium wyjaśniło przy tym, że jest to pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności E. A. Słusznie zatem organ I instancji uznał, że świadczenie pielęgnacyjne należy przyznać od 23 maja 2023 r. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, iż w każdym przypadku, gdy prawo do świadczenia rodzinnego (w tym pielęgnacyjnego) jest uzależnione od niepełnosprawności, winno ono być przyznane od momentu wskazanego w decyzji ustalającej wystąpienie określonej niepełnosprawności. Kolegium podniosło, że nawet Trybunał Konstytucyjny równie wyraźnie i jednoznacznie wywiódł w jednym ze swoich swoim rozstrzygnięć, że w każdym przypadku, gdy prawo do świadczenia rodzinnego jest uzależnione od niepełnosprawności, winno ono być przyznane od momentu wskazanego w decyzji ustalającej wystąpienie określonej niepełnosprawności. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 1 lipca 2024 r. wniósł Skarżący, który zaskarżył w całości decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z 14 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad matka E. A. w części rozstrzygnięcia dotyczącej ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości, a także uchylenie w części rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczącej ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 23 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) błędną wykładnię art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że przepis ten przyznaje prawo do świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyznanie świadczenia od pierwszego dnia miesiąca, w którym został złożony wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności; 2) naruszenie art. 6-8 k.p.a. polegające na działaniu poza granicami prawa, uchybieniu obowiązkowi stania na straży praworządności i obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu; 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i zaniechaniu orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżący wniósł także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym na rozprawie, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a). Z uwagi na zakres zaskarżenia decyzji Burmistrza Miasta O. z 14 maja 2024 r., nr [...], przez Skarżącego, tj. jedynie co do części przyznającej świadczenie pielęgnacyjne za okres od 23 maja 2023 r. do 31 maja 2023 r., przedmiotem kontroli Sądu nie mogły być rozstrzygnięcia organów w zakresie prawa Skarżącego do przedmiotowego świadczenia, przyznanego od 1 czerwca 2023 r. na czas nieokreślony, które w związku z tym, w tej części zyskały walor prawomocności (świadczenia za okres od 1 czerwca 2023 r. na czas nieokreślony). Wobec powyższego istotą sporu w niniejszej sprawie stało się zagadnienie początkowego momentu, od którego przysługuje Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na chorą matkę, w sytuacji gdy orzeczona wobec niej niepełnosprawności w stopniu znacznym została ustalona od 23 maja 2023 r., natomiast sam Skarżący, powołując się na brzmienie art. 24 ust. 2a u.ś.r., domaga się przyznania na jego rzecz wnioskowanego świadczenia począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności – konkretnie od pierwsza dnia tego miesiąca, czyli od 1 maja 2023 r. Materialnoprawną podstawą podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 63 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.). Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjaśnić należy, że prawo do świadczeń rodzinnych, ustalane jest, co do zasady, na okres zasiłkowy, którym zgodnie z art. 3 pkt 10 u.ś.r., jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Wyjątek stanowią świadczenia, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c., czyli również świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w art. 17. Tak wynika z brzmienia przepisu art. 24 ust. 1 u.ś.r. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (vide: art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r.). Regułą jest, że w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 3 u.ś.r.). Z kolei, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Mając na uwadze brzmienie zacytowanych przepisów u.ś.r., uznać należy, że decyzja o przyznaniu świadczenia rodzinnego winna każdorazowo bezwzględnie wskazywać okres na jaki świadczenie zostaje przyznane. Ustawodawca określił bowiem generalne granice czasowe przysługującego świadczenia – przez okres zasiłkowy, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, z pewnymi wszak wyjątkami. A zatem, strona może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego w każdym czasie trwania okresu zasiłkowego i świadczenie przyznane zostanie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Inaczej rzecz ma się w przypadku świadczeń, o których mowa w przepisie art. 24 ust. 4 u.ś.r., tj. zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego – w tym bowiem przypadku regułą jest ustalania prawa do tych świadczeń na czas nieokreślony. Wówczas świadczenia tego typu przyznawane są bezterminowo, co jednak powinno znaleźć odzwierciedlenie w osnowie decyzji wydawanej w sprawie. Wyłomu doznaje ta wytyczna w sytuacji, gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Wówczas prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (por. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz. Opublikowano: WKP 2023). Wypada podkreślić także i to, że ustawodawca, wprowadzając powyższe regulację, w istocie przyjął, że brak jest uzasadnienia dla takiego rozwiązania, aby świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności, czyli m.in. świadczenie pielęgnacyjne, mogłoby przysługiwać dłużej niż sama niepełnosprawność, którą potwierdza stosowne orzeczenie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2016 r., I OSK 2548/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie potwierdza spełnienia przez Skarżącego przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2023 r. do 22 maja 2023 r. Prawidłowo bowiem uznały organy obu instancji, że we wspominamy okresie Skarżący nie dysponował orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym swojej matki – E. A. Zauważyć bowiem należy, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. nr [...] z 1 lipca 2023 r. zaliczyło E. A. do grona osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym dopiero od 23 maja 2023 r., a nie od 1 maja 2023 r. Faktem jest, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności (co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce 23 maja 2023 r.). Jednakże w tej sytuacji należy mieć na uwadze, że dopiero od momentu wskazanego w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. nr [...] z 1 lipca 2023 r., ustalającego wystąpienie u E. A. niepełnosprawności stopnia znacznego, czyli od 23 maja 2023 r., Skarżący uzyskał możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na matkę, nie wcześniej. Wynika to z istoty samego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 u.ś.r., które przysługuje wnioskodawcy wyłącznie w przypadku sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu, przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy zatem rozumieć w te sposób, że uprawnia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej jednak niż od daty wskazanej w orzeczeniu jako ustalającej wystąpienie określonej niepełnosprawności. Nie do zaakceptowania bowiem z punktu widzenia zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) byłaby sytuacja, w której organ pomocowy przyznałby świadczenie rodzinne, uzależnione od niepełnosprawności (świadczenie pielęgnacyjne), również za okres, w którym niepełnosprawność nie byłaby potwierdzona stosowanym orzeczeniem. W ocenie Sądu, takie działanie organu pomocowego byłoby w istocie działaniem bez podstawy prawnej. Przyznanie natomiast świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę Skarżącego za okres wcześniejszy, tak jak tego żąda Skarżący, czyli od 1 maja 2023 r., byłoby prawnie możliwe, gdyby orzeczenie o stopniu niepełnosprawności E. A. obejmowało także sporny okres, tj. od 1 maja 2023 r. do 22 maja 2022 r. Bezsprzecznie w aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak takiego orzeczenia. Skarżący dysponuje jedynie wspomnianym orzeczeniem z 1 lipca 2023 r., zaliczającym E. A. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe począwszy od 23 maja 2023 r. Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Pomimo jednoznacznego brzmienia art. 24 ust. 2a ustawy, zastosowanie uregulowanej tam zasady jest wyłączone w sytuacji gdy Skarżący, starający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 u.ś.r., nie przedstawił orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (E. A.) obowiązującego w okresie od 1 maja 2023 r. do 22 maja 2023 r. Dlatego Sąd uznał, że obie decyzji organów są prawidłowe i odpowiadają prawu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił.