I SA/Wa 1705/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska asesor WSA Anna Milicka -Stojek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. K., B. K., A. K. i J. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku W. K., A. K., B. K. i J. K. (dalej: "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 5 czerwca 2024 r. nr DO.3.7611.84.2019.BC, utrzymał w mocy własną decyzję z 27 lutego 2024 r. nr DO3.7611.84.2019.OC stwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Położona w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 1 grudnia 1948 r. nr [...], przedmiotowa nieruchomość na dzień 20 listopada 1948 r. miała powierzchnię [...] m2, a tytuł własności uregulowany był na rzecz E. i M. z G. małż. Z. W dniu 10 grudnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek E. i M. małż. Z. o przyznanie im, zgodnie z art. 7 dekretu, za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z 15 września 1955 r. nr [...], utrzymanym w mocy orzeczeniem Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 25 listopada 1955 r. nr MT-7727/1/55, odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej. W dniu 12 grudnia 2017 r. Skarżący wystąpili do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz Prezydium. Ministerstwo Rozwoju i Technologii pismem z 9 marca 2022 r. poinformowało Skarżących, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 212/22 zobowiązał Ministra do rozpatrzenia ww. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń z 25 listopada 1955 r. i z 15 września 1955 r., w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 2281/22 oddalił skargę kasacyjną Ministra od ww. wyroku. W następstwie powyższego Minister, powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej: "ustawa zmieniająca", stwierdził umorzenie z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministerstwa oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Prezydium. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem postępowanie, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy ostateczną decyzja lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli Skarżący, podnosząc, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z Konstytucją, co pozbawia prawnej ochrony do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym. Minister decyzją z 5 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 27 lutego 2024 r. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenie Prezydium zostało doręczone E. i M. Z. w dniu 21 września 1955 r., co potwierdza znajdujące się w aktach własnościowych zwrotne potwierdzenie odbioru, natomiast orzeczenie Ministerstwa Gospodarki zostało doręczone Prezydium w dniu 28 listopada 1955 r. co wynika z egzemplarza przedmiotowego orzeczenia z 25 listopada 1955 r., który znajduje się na str. 11 akt własnościowych nieruchomości. Wskazał również na znajdujące się w aktach pismo E. i M. Z. z 7 grudnia 1955 r. skierowane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, z którego wynika, że w ww. dacie wiedzieli oni o wydaniu orzeczenia z 25 listopada 1955 r. Zdaniem Ministra ta okoliczność świadczy, że orzeczenie to zostało skutecznie doręczone E. i M. Z. przed dniem 27 grudnia 1955 r. W związku z powyższym wskazał, że termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określony w art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej w stosunku do orzeczenia Ministerstwa upłynął w dniu 27 grudnia 1985 r. Podniósł, że skoro przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony pismem z 12 grudnia 2017 r. to od dnia doręczenia do dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze upłynęło ponad 60 lat. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Skarżący zarzucając jej naruszenie prawa, tj. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy: ww. przepis jest rażąco niezgodny z normami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszając zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadę ochrony interesów w toku, zasadę równości, zasadę prawa do sądu, zasadę ochrony prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia oraz zasadę wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej i tym samym - zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie powinien być zastosowany, albowiem na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej istnieje powinność zastosowania bezpośrednio norm konstytucyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2000 r., V SA 613/00). W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi wnieśli o uchylenie obu decyzji Ministra w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) dalej: "kpa", w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 kpa, czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 kpa (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 kpa (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 kpa). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 25 listopada 1955 r. utrzymującego w mocy orzeczenie z 15 września 1955 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwila wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 kpa). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 kpa). Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych ww. przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot ww. orzeczenie Ministerstwa po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, Sąd podziela i przyjmuje jako własne. Orzeczenie doręczono Prezydium w dniu 28 listopada 1955 r. (karta nr 11 akt własnościowych). W sprawie organ nie odnalazł zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia przez E. i M. Z. Słusznie zatem powołując się na znajdujące się w aktach administracyjnych ich pismo z 7 grudnia 1955 r. (błędnie oznaczone w zaskarżonej decyzji jako pismo z 27 grudnia 1955 r.) skierowane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej stwierdził, że w ww. dacie pisma wiedzieli oni o orzeczeniu, którego dotyczy postępowanie nieważnościowe. Nie uszła również uwadze organu I instancji okoliczność, że Prezydium skierowało pismem z 11 stycznia 1956 r. wniosek do Sądu Powiatowego dla Warszawy [...] o ujawnienie na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności przedmiotowej nieruchomości (k-21 akt własnościowych). Do wniosku załączono odpis sentencji orzeczenia z 15 września 1955 r. gdzie stwierdzono, że jest ono prawomocne oraz wskazano, że zostało utrzymane w mocy orzeczeniem z 25 listopada 1955 r. (k-20 akt własnościowych). Sąd Powiatowy dla Warszawy-[...] postanowieniem z 30 kwietnia 1956 r. dokonał wpisu przeniesienia prawa własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (k-38 akt własnościowych). Słusznie zatem uznał organ, że wpisanie prawa własności do księgi wieczystej mogło nastąpić jedynie w oparciu o orzeczenie ostateczne, które zostało prawidłowo wprowadzone do obrotu prawnego na skutek doręczenia (ogłoszenia). Na marginesie Sąd stwierdza, że z treści przepisu art. 2 ustawy zmieniającej wynika, że rozpoczęcie biegu trzydziestoletniego terminu, po upływie którego nie jest możliwa weryfikacja decyzji administracyjnej związany jest z dniem jej doręczenia lub ogłoszenia. Co przy tym znamienne powiązano ów termin jedynie z doręczaniem (ogłoszeniem) decyzji, a nie doręczaniem jej określonemu podmiotowi (stronie). To zaś oznacza, że datą doręczenia decyzji w jego rozumieniu będzie także dzień doręczenia jej jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu wobec organu. Bez znaczenia zatem dla ustalenia zaistnienia tej przesłanki pozostaje to czy do doręczenia decyzji stronie postępowania w rzeczywistości doszło, czy też nie. Doręczenie decyzji (w tym przypadku np. Prezydium) podmiotowi usytuowanemu na zewnętrz struktur organu administracji publicznej, który ją wydał oznacza bowiem, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego, wywołując skutki prawne w niej przewidziane i nie sposób mówić w tym przypadku o akcie nieistniejącym. Wobec takiego skądinąd nie można by było w ogóle prowadzić postępowania nadzorczego. Przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia zostało zainicjowane wnioskiem Skarżących z 12 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – ww. wniosek wpłynął do organu 12 grudnia 2017 r. (prezentata organu). Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat (w przedmiotowej sprawie ponad 60 lat) od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji z 5 czerwca 2024 r. o umorzeniu z mocy prawa. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej są niezasadne. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 kpa, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 kpa. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce. W odniesieniu do wywodzonej w skardze sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z Konstytucją RP, Sąd podkreśla, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.