I SA/Wa 1698/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania T.W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. [...]. ustalającą odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi [...] nr [...]...". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. ustalił na rzecz R.R. oraz T.W. odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi [...] nr [...]...". Organ I instancji wyjaśnił, że decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], m.in. przedmiotowa działka została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi [...] nr [...]...". Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T.W. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazał, że wartość nieruchomości została zaniżona przez błędne przyjęcie do wyliczeń obszaru województwa [...] oraz transakcji z lat 2013-2017, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość znajduje się w mieście [...], a wycena została przeprowadzona w 2017 r. Zdaniem skarżącego błędnie został ustalony także udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący się wskazał, że posiadał [...]% udziałów w prawie własności i na tej podstawie domaga się ustalenia, jaka kwota odszkodowania przysługuje każdemu z współwłaścicieli. Dodatkowo odwołujący się wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii zawodowej organizacji rzeczoznawców majątkowych w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Rozpatrując odwołanie, Minister stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał przepisy art. 12 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 1, ust. 1a, 1c i 1e tzw. specustawy drogowej, czyli ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ze zm.) oraz art. 130 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm.). Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią księgi wieczystej przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność R.R. w udziale [...] oraz T.W. w udziale [...]. Ujawnione w niej zostało szereg hipotek. W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowił operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych J. G. oraz K. M., zaktualizowany stosowną klauzulą w dniu [...] lutego 2019 r. Minister odwołując się orzecznictwa sądów administracyjnych, wyjaśnił charakter i rolę operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnych dotyczącym ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Następnie organ odwoławczy omówił ustalenia dokonane przez biegłe i zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym. Wyceniana działka położona jest w [...], w strefie peryferyjnej. Znajduje się ok. [...] km od strefy śródmiejskiej, dojazd do działki odbywa się drogą o trwałej nawierzchni. Jej sąsiedztwo stanowi zabudowa usługowo-handlowa, punkt złomowania samochodów, skarpa, tereny zadrzewione i leśne. Posiada nieregularny kształt, znajduje się na terenie o lekkim wzniesieniu, w części porośniętym roślinnością trawiastą. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, plan był w trakcie opracowywania. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] szacowana nieruchomość położona była na terenie o funkcji produkcyjno-technicznej. Natomiast na dzień sporządzenia operatu szacunkowego działka była objęta miejscowym planem zagospodarowania terenu zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] i przeznaczona jest na cele zabudowy produkcyjno-usługowej. W celu określenia wartości nieruchomości biegłe dokonały analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę produkcyjno-techniczną z terenu miasta [...] i innych miast województwa [...] oraz nieruchomości drogowych z terenu województwa [...]. W wyniku przeprowadzonej analizy kształtowania się wzajemnych relacji cenowych pomiędzy niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi o badanych przeznaczeniach biegłe ustaliły, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia spowodowało wzrost jej wartości. W związku z powyższym biegłe określiły wartość rynkową nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania. Jako metodę wybrały metodę korygowania ceny średniej, mieszcząca się w podejściu porównawczym. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenionej działki. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja - waga 40%, sąsiedztwo i otoczenie - waga 40% oraz powierzchnia - waga 20%. Następnie określono cenę minimalną, maksymalną i średnią, a także ustalono skalę ocen dla każdej cechy, definiując jednocześnie każdą z nich. Biorąc pod uwagę powyższe, biegłe oszacowały wartość gruntu działki nr [...]. Oceniając wartość sporządzonego operatu szacunkowego Minister odwołał się do regulacji prawnej zawartej w § 36, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2017 r. zawiera wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Autorki operatu wyczerpująco wyjaśniły przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowały przyjęty rynek transakcyjny. Do wyceny wartości gruntu zdecydowały o przyjęciu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co uznać należy za zgodne z treścią art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu biegłe prawidłowo dokonały doboru nieruchomości porównawczych do wycenianych działek. Operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Biegłe wobec przeznaczenia wycenianej nieruchomości pod rozbudowę drogi [...] nr [...] w [...], na potrzeby wyceny prawidłowo przeanalizowały rynek transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod tereny dróg. Podsumowując Minister stwierdził, że oceniany operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie powołanych wyżej przepisów. Odnosząc się do zawartych w złożonym odwołaniu zarzutów, Minister stwierdził, m.in. że ze względu na małą ilość transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym analiza biegłych prawidłowo została rozszerzona na okres dłuższy niż dwuletni i na rynek regionalny. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii zawodowej organizacji rzeczoznawców majątkowych, Minister wyjaśnił, że każdy może wystąpić do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Z wnioskiem takim mógł również wystąpić były właściciel nieruchomości. Żaden przepis natomiast nie zobowiązuje organu prowadzącego postępowanie do występowania o taką opinię. Podkreślił, że organy prowadzące postępowanie odszkodowawcze same są obowiązane do dokonania oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, co zostało wielokrotnie potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sam zarzut odwołującego się w tej kwestii nie jest wystarczający do podważenia prawidłowości przeprowadzonej wyceny, a w konsekwencji wysokości ustalonego odszkodowania. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał zatem podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T.W. W jej uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: I - prawa materialnego, czyli: - art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2016 r. Dz. U. poz. 2147 ze zm.) w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, podczas gdy w tej sprawie wartość rynkowa nieruchomości powinna być określona według przeznaczenia nieruchomości przyległych, co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, II - prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu, pomimo pominięcia przez organ wniosku dowodowego skarżącego, złożonego w odwołaniu od decyzji I instancji, dotyczącego przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych celem kontroli merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego, w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, polegające na braku wnikliwej i rzetelnej oceny przez organy administracji publicznej operatu szacunkowego, co świadczy również o zupełnie dowolnej ocenie materiału dowodowego, - art. 7, art. 8 i art. 15 kpa, polegające na nierozpatrzeniu przez organ odwoławczy wnikliwie całej sprawy w ramach postępowania odwoławczego, a tym samym niezrealizowaniu w sposób prawidłowy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1363) oraz odpowiednie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.) a także przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy rzeczoznawca majątkowy powinien w niniejszej sprawie szacować wartość wywłaszczonej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 3, czy też na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że przepis ten odsyła do stosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek od zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025). Art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oznacza to, że uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych, zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r., który stanowi, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Oznacza to, że jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (proporcjonalnie do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Paragraf 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywłaszczona nieruchomość nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był w trakcie opracowywania. Zgodnie natomiast z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie o funkcji produkcyjno-technicznej. Natomiast na dzień sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowa działka objęta już była miejscowym planem zagospodarowania terenu zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. i przeznaczona w tym planie została na cele zabudowy produkcyjno-usługowej. Nie można zatem uznać, aby w chwili wywłaszczenia nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie miała zastosowanie reguła szacowania określona w § 36 ust. 3, a nie, jak wadliwie przyjęły biegłe, reguła szacowania zawarta § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia z 21 września 2004 r. Przepis § 36 ust.4 rozporządzenia nie mógł być w niniejszej sprawie podstawą wyliczeń, czego nie zauważyły organy orzekające. Sporna nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była bowiem przeznaczona pod drogę publiczną ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani nie była zajęta pod drogę publiczną, co jest warunkiem koniecznym do zastosowania tej regulacji. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada zatem omówionym wyżej założeniom, ponieważ do porównania z nieruchomością wycenianą przyjęto w nim dane pochodzące z transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym (wyjaśnienia str. [...] i [...] operatu). Powoduje to, że zasadne są także zarzuty procesowe skargi zmierzające do zakwestionowania wartości dowodowej operatu. Z uwagi na wykazaną istotną wadę operatu szacunkowego dotyczącą sposobu szacowania wartości nieruchomości, nie mógł być on uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien zostać sporządzony nowy operat szacunkowy, który zgodny będzie z wykładnią przepisów zawartą w niniejszym orzeczeniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.