I SA/Wa 1692/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] w W. na pismo Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2026 r. nr DP.610.3.2026 w przedmiocie odmowy rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu [...] w W. wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych.

[...] (dalej jako "[...]" lub "skarżący") pismem z 28 maja 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Rady Ministrów (dalej jako "organ") z 29 kwietnia 2026 r. znak DP.610.3.2026, w którym odmówiono rozpoznania wniosku skarżącego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, o którym mowa w art. 22 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", tj. sporu między [...] a Ministrem Sprawiedliwości w zakresie kompetencji do powołania i odwołania Rektora [...]. W ocenie skarżącego, spór ten miał powstać w związku z zawiadomieniem Ministra Sprawiedliwości z 12 marca 2026 r. skierowanym do Rektora [...], w którym poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie odwołania dr M. S. z funkcji Rektora [...]. Następnie [...] podjął uchwałę z 25 marca 2026 r. uznając, że jest jedynym właściwym organem mającym kompetencje powołania i odwołania Rektora [...]. W konsekwencji skarżący pismem z 10 kwietnia 2026 r. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między [...] a Ministrem Sprawiedliwości. Organ odmówił jednak rozstrzygnięcia ww. sporu wskazując, że [...] nie działa w sprawie jako organ administracji publicznej, w związku z czym brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia. Powołał się w tym względzie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (tj. postanowienie z 8 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 542/25), z którego wynika, że uchwała senatu, która nie dotyczy sytuacji prawnej jednostki i odnosi się do spraw organizacyjnych uczelni wyższej, należy do kategorii aktów wewnątrzzakładowych, nie jest więc czynnością z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł: 1) o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu wyrażonej w ww. piśmie jako aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawień skarżącego wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."; 2) ewentualnie o stwierdzenie bezczynności organu polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie sporu o właściwość; 3) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 10 kwietnia 2026 r. przez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie sporu o właściwość na podstawie art. 22 § 1 pkt 9 K.p.a. oraz 4) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił jednocześnie organowi naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: art. 22 § 1 pkt 9 K.p.a. przez przyjęcie, że Prezes Rady Ministrów nie jest zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między [...] a Ministrem Sprawiedliwości; art. 66a ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1750 ze zm.) przez pominięcie, że kompetencja [...] ma charakter ustawowy, ustrojowy i publicznoprawny, a więc [...], wykonując kompetencję do powołania i odwołania Rektora [...] działa jako organ wykonujący ustawowo powierzoną kompetencję publicznoprawną, a nie wyłącznie jako wewnętrzny organ organizacyjny uczelni; art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne zakwalifikowanie pisma jako niewywołującego skutków prawnych, mimo że definitywnie zamyka drogę do rozstrzygnięcia sporu; 2) prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez odmowę rozpoznania wniosku skarżącego; 3) zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja", przez odmowę wykonania kompetencji ustawowej przez organ bez podstawy prawnej; art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji przez stworzenie sytuacji, w której odmowa wykonania kompetencji pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W uzasadnieniu skargi [...] podniósł, że jest ona dopuszczalna, ponieważ zaskarżona czynność Prezesa Rady Ministrów jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mimo że nie ma formy decyzji administracyjnej. Wskazuje na charakter podjętej czynności, która została podjęta w sferze administracji publicznej, ma charakter jednostronny i władczy, dotyczy indywidualnie oznaczonego adresata oraz wywołuje skutek prawny polegający na definitywnej odmowie rozpoznania wniosku skarżącego. Tym samym interes prawny skarżącego jest indywidualny, realny i aktualny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i zaznaczył, że jego pismo z 29 kwietnia 2026 r. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przywołał również ustalenia doktryny i orzecznictwa, według których rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w zakresie właściwości rzeczowej tych sądów. Organ stanął na stanowisku, że za niedopuszczalną należy także uznać skargę na takie rozpatrzenie sporu o właściwość, w którym organ dochodzi do wniosku o braku przesłanek do rozstrzygnięcia tego sporu. Podobnie należy rozpatrywać kwestię dopuszczalności skargi na bezczynność w niniejszej sprawie, gdyż jej przedmiot musi mieścić się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. prawnych formach działania administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta dokonywana jest z punktu widzenia legalności. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza zaś art. 3 § 2-3 p.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że nie każda forma działalności administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych, formy te wskazane są bowiem w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. oraz przepisach szczególnych. Niewłaściwość sądów administracyjnych zachodzi w sytuacji, gdy sprawa nie mieści się w rodzaju spraw z art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a., bądź na mocy art. 5 p.p.s.a. została wyłączona spod właściwości sądów administracyjnych, a także gdy sprawa należy do właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Skoro więc Sąd związany jest zakresem swojej kognicji określonym w ustawie, to w pierwszej kolejności musi z urzędu zbadać, czy jest właściwy do rozpoznania sprawy, a także czy nie mają miejsca inne przesłanki wpływające na niedopuszczalność skargi. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 9 K.p.a. spory o właściwość między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister, rozstrzyga Prezes Rady Ministrów. Zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a.), jak i Ministra (art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a.) wyznacza Kodeks postępowania administracyjnego. Spór taki może przy tym wystąpić jedynie w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia określonej sprawy administracyjnej przez organ administracji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05; ONSAiWSA 2006/3/75). Istotą sporu w niniejszej sprawie jest, czy czynność Prezesa Rady Ministrów wyrażona w piśmie z 29 kwietnia 2026 r. jest taką formą działalności administracji publicznej, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie normowanym przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy jest innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z akt wynika, że organ w ww. piśmie stwierdził brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia sporu o właściwość między skarżącym a Ministrem Sprawiedliwości. Z ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny wynika, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie podlega kontroli administracyjnej w toku instancji oraz nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (vide: A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA. Komentarz, 2018, s. 224-225; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 2019, s. 188; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 marca 1991 r. sygn. akt SA/Lu 218/91, ONSA 1991/1/30 i z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 440/23, LEX nr 3852382). Wynika to z faktu, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość, mimo że następuje w formie aktu administracyjnego, to nie przyjmuje on formy decyzji administracyjnej z art. 104 K.p.a. ani postanowienia, o którym mowa w art. 123 K.p.a. Istotne jest przy tym, że postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu nie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie ustalenia właściwości organu do prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 49/19, LEX nr 2768742). Akt ten wywołuje więc wyłącznie skutki pro foro interno, tj. takie, które wiążą jedynie w obrębie administracji, ponieważ stwierdza, że dany organ jest właściwy do załatwienia konkretnej sprawy. Za trafne należy także uznać stanowisko organu, który cytując obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie stanowi również określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innego niż decyzja i postanowienia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, na podobną kwalifikację zasługuje również czynność organu, który odmawia rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Skoro więc niedopuszczalna jest skarga na rozstrzygnięcie sporu o właściwość, to podobnie należy potraktować sytuację, w której kognicji sądów administracyjnych miałby zostać poddany akt (pismo), w którym organ odmawia rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Odmowa ta dokonuje się bowiem w toku postępowania przed organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia takiego sporu i podobnie jak samo rozstrzygnięcie sporu, także należy do jego wyłącznej właściwości. Mimo że nie prowadzi do wskazania organu właściwego, stanowi czynność podejmowaną w ramach tego samego postępowania o charakterze wewnątrzadministracyjnym. Nie można więc zgodzić się z argumentacją skarżącego, który wskazywał, że czynność, której dokonał Prezes Rady Ministrów w piśmie z 29 kwietnia 2026 r. powinna być uznana za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt taki musi bowiem mieć określone cechy dystynktywne pozwalające odróżnić go od innych form działania administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13, ONSAiWSA 2015/1/2). Nie może być więc decyzją ani postanowieniem, musi mieć charakter zewnętrzny, być podjęty przez podmiot wykonujący władzę publiczną w sprawie indywidualnej, dotyczyć uprawień lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Przesłanki te wyraźnie wskazują, że z natury kontrolowanego aktu lub czynności wynikać ma, że jest to akt lub czynność w stosunkach między podmiotem administrującym a administrowanym. Inaczej mówiąc, intencją ustawodawcy było poddanie kontroli jurysdykcyjnej sądów administracyjnych przede wszystkim takich rozstrzygnięć administracji, w których organ administracji publicznej kształtuje sytuację prawną podmiotu usytuowanego poza administracją. To właśnie przesłanka zewnętrznego charakteru aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pozwala w niniejszej sprawie na odróżnienie czynności dokonanej przez Prezesa Rady Ministrów od aktów i czynności administracji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że akt taki musi być skierowany do podmiotu niepodległego administracji publicznej. Stan ten należy rozpatrywać ad casum na gruncie konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość, względnie odmowa rozpoznania wniosku w przedmiocie jego rozstrzygnięcia, jest zaś szczególną formą działania administracji. Nie przejawia ono typowych cech właściwych dla aktów wewnętrznych administracji opartych na zależności organizacyjnej lub służbowej podległości. Nie jest również aktem o charakterze generalnym. Podległość organizacyjna powinna być jednak w tym przypadku interpretowana w sposób funkcjonalny i nie musi oznaczać takich form wzajemnego oddziaływania jak kierownictwo, nadzór czy kontrola (vide: M. Wincenciak, Podmioty wykonujące administrację publiczną jako adresaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, Ius Novum, 19(3), s. 105). W przypadku poddania sporu o właściwość pod rozstrzygnięcie innego organu administracji takie powiązania funkcjonalne rozumiane jako wszelkie zależności prawne pomiędzy podmiotami administracji publicznej w związku z wykonywaniem administracji publicznej niewątpliwie występują. Organy pozostające w sporze są bowiem związane rozstrzygnięciem tego sporu. Bez znaczenia jest również w tym kontekście swoisty status uczelni wyższych i ich organów jako szczególnych jednostek organizacyjnych niebędących organami państwowymi ani samorządowymi, ponieważ [...] wyrażając we wniosku z 10 kwietnia 2026 r. wolę poddania sporu o właściwość pod rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów, uruchomił procedurę przewidzianą dla rozstrzygania sporów pomiędzy podmiotami wykonującymi administrację publiczną na podstawie art. 22 § 1 pkt 9 K.p.a., która ma charakter szczególnego postępowania wewnątrz administracji zmierzającego do ustalenia organu właściwego do załatwienia sprawy. Dlatego też w ten sposób należy rozpatrywać czynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na odmowie rozstrzygnięcia sporu o właściwość między [...] a Ministrem Sprawiedliwości. Czynność ta należy do wewnętrznego aktu administracji i w związku z tym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd podkreśla również, że nie może rozpoznać alternatywnego żądania skarżącego w przedmiocie bezczynności Prezesa Rady Ministrów. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie rozróżniają skargę na rozstrzygnięcia organu jako formy działania administracji od skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że skarżący osobno uprawniony jest wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Skoro więc przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił określoną czynność organu (jego pismo), to wykluczone jest, by Sąd w razie nieuwzględnienia skargi w tym przedmiocie przystąpił w tej samej sprawie do rozpoznania skargi na zarzucaną przez skarżącego bezczynność organu. Tego rodzaju alternatywne sformułowanie żądania skargi jest wadliwe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2546/14, LEX nr 1796203). Na marginesie jedynie zauważyć trzeba, że skoro odmowa rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie podlega kontroli sądu administracyjnego z uwagi na brak jego właściwości rzeczowej, to również postępowanie prowadzące do dokonania takiej czynności nie mieści się w hipotezie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.