I SA/Wa 1680/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 lipca 2023 r. nr KOC/910/Zs/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia 22 stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 3 lipca 2023 r. nr KOC/910/Zs/23 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2023 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: J. M., G. M., D. A. i D. A. wnioskiem z 14 czerwca 2022 r. zwrócili się do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w KW nr [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w prawo własności. Prezydent [...] postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując, że według danych ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali. Z rejestru publicznego [Krajowy Rejestr Sądowy] wynika, że 1 stycznia 2019 r nieruchomość stanowiła siedzibę 3 osób prawnych, tj. [...]. Ustalono ponadto, że od 2003 r. pod adresem [...] nikt nie jest zameldowany, deklarację dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnym złożyła spółka [...], wskazując, że na nieruchomości nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Ponadto Centrum Obsługi Podatnika prowadzi postępowanie w sprawie prawidłowego opodatkowania nieruchomości. W tej sytuacji organ pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość położona przy ul. [...] w dniu 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym i odmówił wydania zaświadczenia. J. M. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpatrując sprawę wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem " Stosownie natomiast do art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. § 2 tego artykułu brzmi: Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ drugiej instancji wskazał, że Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wskazując, że nieruchomość nie jest i nie była w dacie wejścia w życie ustawy wykorzystywana na cele mieszkaniowe, bowiem mieściły się tam wyłącznie firmy prowadzące działalność gospodarczą. Skarżący natomiast twierdzi, że z ujętej w art. 1 ust. 2 definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika, że znaczenie ma wyłącznie rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Zdaniem SKO ww. ustawa nie wyklucza objęcia jej przepisami gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Sama okoliczność, że w budynku zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego, nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej. Jednakże grunt zabudowany budynkiem wyłącznie zajętym przez firmy prowadzące działalność gospodarczą nie może zostać uznany za budynek mieszkalny. Organ wskazał, że art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane zawiera prawną definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego - przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. SKO w Warszawie powołało uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i podkreśliło, że projektodawca ustawy przekształceniowej odwołuje się do zagadnienia zaspakajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przepisy ustawy przekształceniowej należy zatem interpretować w tym kontekście, pamiętając, że są to przepisy wyjątkowe, szczególne, bowiem prowadzą do pozbawienia własności należącej do jednych podmiotów na rzecz innych. Nie mogą być więc interpretowane rozszerzające. Zdaniem Kolegium odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność gruntu, na którym znajduje się budynek, który w żadnym stopniu nie służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i nie wypełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest więc prawidłowa. J. M. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając wydanym rozstrzygnięciom: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; 2) naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 kpa; 3) naruszenie zasad prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określonych w art. 7 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe, bowiem przedmiotowa nieruchomość spełnia jedyny wskazany ww. ustawie warunek - jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Okoliczność zabudowania działki budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym jest obiektywna i znana organowi z urzędu, wynika wprost z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organ. Identyczna klasyfikacja zabudowy widnieje w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Kwestia zabudowy nieruchomości na cele mieszkaniowe, wbrew twierdzeniom organów, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Na potwierdzenie stanowiska skarżący przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. W świetle powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] jako niezgodnych z prawem i nakazanie organowi wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) kpa, albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, że jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa). Istotne jest, że zaświadczenie ma potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to spełnia jednak tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych, wymagających analizy, czy interpretacji przepisów. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji. Innymi słowy zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. W rozpoznawanej sprawie zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2023 r. odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Organy obu instancji uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, warunkujących wydanie stosownego zaświadczenia. Jak wskazano w dniu 1 stycznia 2019 r. nieruchomość zabudowana była budynkiem mieszkalnym, który nie spełniał funkcji mieszkalnej. Podniesiono, że w budynku nie ma samodzielnych lokali, nikt tam nie jest zameldowany od 2003 r. i budynek wykorzystywany jest jako siedziba trzech osób prawnych, co wynika z Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Wyklucza to - zdaniem organów - wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Jak podkreślono grunt zajęty budynkiem zajętym wyłącznie przez firmy prowadzące działalność gospodarczą nie może być uznany za budynek mieszkalny. Uzasadniając stanowisko organy powołały się przy tym na uzasadnienie do projektu ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest wadliwe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy, w myśl którego przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek (art. 4 ust. 2 ustawy). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej dokonały wadliwej interpretacji powołanego wyżej art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., polegającej na uznaniu, że "zabudowanymi na cele mieszkaniowe" w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie te gruntu, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień 1 stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczbą lokali mieszkalnych) i w ten sposób faktycznie wówczas wykorzystywane. Zauważyć trzeba, że z definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zawartej w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy wynika wyłącznie, że istotny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Przepis ten nie wyklucza przy tym objęcia przepisami ustawy gruntów zabudowanych budynkami o charakterze mieszanym, mieszkaniowo-usługowym, o ile jego powierzchnia usługowa nie przekracza powierzchni mieszkalnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie oraz doktrynie okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (w budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, bądź kilka takich działalności, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego - nie niweczy automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Zdaniem Sądu pogląd ten jest aktualny także w przypadku budynków jednorodzinnych, których prawną definicję zawiera art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), uznając za nie budynki wolno stojące albo budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organem właściwym do określenia kategorii budynków jest natomiast organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, względnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowanie. Zatem to ten organ, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że działka nr [...] przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe, położonym na terenie mieszkaniowym. Wynika to m.in. ze znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej nr [...], a także z informacji z kartoteki budynków oraz informacji z rejestru gruntów. Również organy rozpoznające przedmiotowa sprawę w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć wskazały, że według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, zajętym przez firmy prowadzące działalność gospodarczą. Skoro zatem ewidencja, jak też treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wskazuje na zabudowę przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym – to zdaniem Sądu – brak jest podstaw do kwestionowania tego charakteru zabudowy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. W tego rodzaju postępowaniu organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu wykorzystania spornego budynku. Błędnie zatem organy administracji przyjęły, że fakt wskazania budynku jako miejsca prowadzenia działalności gospodarczej daje podstawę do uznania, że zabudowany nim grunt nie podlega działaniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że sam fakt rejestracji w lokalu mieszkalnym działalności gospodarczej nie zmienia charakteru nieruchomości. Istotne przy tym jest, że w powyższej kwestii dotyczącej charakteru zabudowy ww. działki wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 463/22 stwierdzając m.in., że w odniesieniu do ww. działki spełniona została przesłanka o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Ja bowiem wynika z treści księgi wieczystej oraz ewidencji gruntów grunt został zabudowany na cele mieszkaniowe. Rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zatem zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a także art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i uwzględni dokumenty określające charakter budynku posadowionego na nieruchomości położonej przy [...] ozn. jako działka nr [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.