I SA/Wa 168/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...)grudnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody (....) z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta W. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (powoływany dalej również jako: "Minister", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] reprezentującego Skarb Państwa, decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] (powoływanego dalej również jako: "Wojewoda", "organ wojewódzki", "organ pierwszej instancji") z [...] marca 2019 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntu, położonego w [...], stanowiącego obecnie część gruntu uregulowanego w Kw nr [...] jako działki nr [...] i odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r., prawa własności wyżej wskazanej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – powoływanej dalej jako: "ustawa") przez Powiat [...] z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntu położonego w [...], stanowiącego obecnie część gruntu uregulowanego w Kw nr [...], oznaczonego jako działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i uznanie, że wskazane wyżej nieruchomości na 1 stycznia 1999 r. stanowiły własność Gminy [...] (obecnie: Miasto [...]), na podstawie - wydanej w trybie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – powoływanej dalej jako: "ustawa komunalizacyjna") - decyzji Wojewody nr [...] z [...] marca 2019 r. Wobec powyższego brak było podstaw do stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Powiat [...] (obecnie: [...]), co z kolei stanowiło o bezprzedmiotowości, prowadzonego w trybie art. 60 ustawy, postępowania. Odwołujący się podniósł też, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę – Gminę [...] własności spornych nieruchomości (działki nr [...]), nie jest decyzją ostateczną, wobec czego nieprawidłowym jest traktowanie jej jako podstawy innej decyzji. W środku zaskarżenia zwrócono też uwagę na kwestię prawomocności decyzji podziałowej dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] (decyzji z [...] grudnia 2017 r., nr [...]) zaskarżonej przez Prezydenta [...]. Wskazano, że sprawa oczekuje na rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2214/18. Stąd, w ocenie odwołującego się, wydanie decyzji w sprawie nabycia przez Powiat [...] wskazanej części nieruchomości należy uznać za przedwczesne. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2020 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntu położonego w [...], stanowiącego obecnie część gruntu uregulowanego w Kw nr [...], oznaczonego jako działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że podjęte przez organ wojewódzki rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zwrócił uwagę, że bezprzedmiotowość postępowania rozumieć należy jako brak przedmiotu postępowania (konkretnej sprawy), w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany, na podstawie przepisów prawa materialnego rozstrzygnąć o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W sytuacji braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w sprawę zindywidualizowanego podmiotu, sprawa administracyjna nie istnieje, a postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe podlegać musi umorzeniu. Organ odwoławczy zauważył, że Wojewoda, za okoliczność decydującą o bezprzedmiotowości postępowania w rozstrzyganej sprawie, uznał decyzję z [...] marca 2019 r., nr [...], którą stwierdzono nabycie przez Dzielnicę - Gminę [...] z mocy prawa 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działki nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona przez Prezydenta do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, a następnie skargę na decyzję odwoławczą wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 915/20). Minister wyjaśnił, że decyzja, wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ma charakter deklaratoryjny, a więc jedynie potwierdza nabycie prawa własności Skarbu Państwa. Samo nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa - 27 maja 1990 r. Zatem działki nr [...] stanowiły na 1 stycznia 1999 r., własność Gminy [...]. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność ta nie może jednak przesądzać o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 60 ust. 1 ustawy. Minister stwierdził również, że jakkolwiek przedmiot postępowania (zarówno na 1 stycznia 1999 r., jak i na [...] marca 2019 r. – czyli w dacie wydania decyzji Wojewody [...] nr [...]) istniał, to nieruchomości te 1 stycznia 1999 r., nie spełniały przesłanek wynikających z art. 60 ust. 1 ustawy. Zdaniem Ministra, mienie to w ww. dacie nie stanowiło mienia Skarbu Państwa. Z uwagi zatem na powyższe, zasadne było orzeczenie o odmowie stwierdzenia nabycia przez Powiat [...] z mocy prawa 1 stycznia 1999 r., prawa własności ww. nieruchomości. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu argumentu prawomocności decyzji podziałowej obejmującej nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], organ drugiej instancji ustalił, że decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. zatwierdzająca podział działki nr [...], pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, a tym samym wykonalna. Ani skarga do sądu, ani wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie wstrzymuje automatycznie wykonania decyzji chyba, że zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że złożona przez Prezydenta [...] skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1703/18, została rozpatrzona wyrokiem NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt: I OSK 1427/19 oddalającym skargę kasacyjną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2020 r. wniosło Miasto [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia opartego na treści postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2020 r., nr [...], wobec którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego i które nie uzyskało przymiotu prawomocności w postępowaniu sądowoadministracyjnym; 2) art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że stanowiąca drogę nieruchomość położona przy [...] (dawniej: [...]), oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...], podlegała nabyciu przez Gminę [...], podczas gdy podlegała ona nabyciu z mocy prawa przez Powiat [...] jako część drogi powiatowej w trybie przepisów art. 60 ust 1 ustawy. Z uwagi na powyższe zarzuty Miasto [...] wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów procesu według norm przewidzianych; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji z [...] grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Podstawę materialnoprawną decyzji Ministra z [...] grudnia 2020 r., stanowił art. 60 ustawy. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z kolei, stosownie do ust. 3 tego przepisu nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stosuje się. Jak wynika z akt sprawy, sporna nieruchomość (stanowiąca teren obecnych działek nr [...]) powstała na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzja ta nie została podważona, co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1427/19. Grunty te objęte zostały, prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Kw nr [...]. Z treści tej księgi wieczystej wynika, że od 29 lutego 1996 r. (art. 29 ukwh) ma skutek wpis Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w nowej księdze wieczystej (prowadzonej w wersji papierowej), założonej dla przedmiotowych gruntów [...] kwietnia 1999 r. Wcześniej dla powyższego gruntu była prowadzona tzw. księga wieczysta dawna, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o przenoszeniu treści księgi wieczystej do struktury księgi wieczystej prowadzonej w systemie informatycznym (Dz.U. z 2003 r. Nr 42, poz. 363). Treść Kw nr [...] dowodzi tego, że dla działek nr [...], wydzielonych na mocy ostatecznej decyzji podziałowej z [...] grudnia 2017 r., nr [...] z działki nr [...], stan prawny ujawniony w dziale II elektronicznej księgi wieczystej nie uległ zmianie. Zatem działki oznaczone obecnie nr [...], także według stanu na dzień wydania decyzji Wojewody ([...] marca 2019 r.) i Ministra ([...] grudnia 2020 r.), stanowiły własność Skarbu Państwa. W tym miejscu trzeba wskazać, że wpis do księgi wieczystej – według art. 6268 § 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm. – powoływany dalej jako: "kpc") - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 - powoływana dalej jako: "ukwh"), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracji publicznej orzekający w sprawie z zakresu nieruchomości nie ma możliwości, by w toku toczącego się przed nim postępowania, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 6 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2338/98 zasada wyrażona w art. 3 ukwh wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Dopuszczenie badania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji możliwość odmiennej oceny przesłanki komunalizacyjnej - przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności - oznaczałoby wkraczanie władzy administracyjnej w sferę poddaną władzy sądowniczej. Oznaczałoby też akceptację dla równoległego funkcjonowania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Z ugruntowanego stanowiska Sądu Najwyższego wynika wprawdzie, że domniemanie, o którym mowa w art. 3 ukwh jest domniemaniem wzruszalnym. Obalenie tego domniemania może być przeprowadzone nie tylko w drodze powództwa wytoczonego na podstawie art. 10 ukwh, ale także poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwnego w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu (por. wyrok SN z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/05, orzeczenie SN z 17 czerwca 1960 r., sygn. akt III CR 328/60). Przy czym Sąd Najwyższy, mówiąc o możliwości wzruszenia przywołanego domniemania w każdej sprawie, miał na myśli sprawę cywilną, a nie administracyjną (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 746/15). Poglądy powyższe podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, uznając, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ukwh, nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym poprzez ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości na podstawie ostatecznej decyzji kumunalizacyjnej, z pominięciem innego stanu własnościowego ujawnionego w dziale II Kw nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ukwh księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przepis ten nie daje organowi administracji publicznej żadnego pola manewru przy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie z zakresu nieruchomości, w sytuacji istniejącej obiektywnie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie może swobodnie "wybierać" dowodu własności na którym oprze ustalenia w tej kwestii. Organ administracji jest związany wieczystoksięgowym stanem prawnym. Zatem – zdaniem Sądu – dla orzekających w niniejszej sprawie organów (Wojewody, Ministra) grunt oznaczony jako obecne działki nr [...] (w dacie 1 stycznia 1999 r. stanowiący część gruntu oznaczonego jako działka nr [...]) winien być uznany za grunt Skarbu Państwa. To zaś oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] marca 2019 r. nie istniała negatywna przesłanka nabycia mienia w trybie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy, którą wskazywały orzekające w sprawie organy w uzasadnieniach swych decyzji, niekorzystnych dla wnioskodawcy Miasta [...]. Zarówno Wojewoda, jak i Minister, błędnie przyjęli za podstawę ustaleń w zakresie stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości na 1 stycznia 1999 r. stan prawny wynikający z decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] i w związku z tym przedwcześnie uznali, że sporne działki 27 maja 1990 r. stały się mieniem komunalnym. Powyższa ostateczna decyzja komunalizacyjna nie została wykonana poprzez wpis w dziale II Kw nr [...] stanu własnościowego, który potwierdza. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarówno Wojewoda, jak i Minister wydając decyzje w administracyjnym toku instancji naruszyli art. 60 ust. 1 ustawy w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ukwh poprzez ustalenie stanu prawnego przedmiotowych działek na dzień 1 stycznia 1999 r. (stanowiących wówczas część gruntu oznaczonego jako działka nr [...]), w zaprzeczeniu do stanu prawnego ujawnionego w dziale II Kw nr [...]. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, że organy obu instancji nie badały innych przesłanek nabycia spornego mienia w trybie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy (poza stanem własnościowym na 1 stycznia 1999 r.), uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa, należało uchylić obie decyzje wydane w administracyjnym toku instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że strona skarżąca błędnie łączy nieprawomocność postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2020 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji komunalizacyjnej nr [...], z przedwczesnością wydania przez organ wojewódzki decyzji w sprawie o nabycie mienia w trybie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy. Znaczenie w sprawie administracyjnej z zakresu nieruchomości ma ostateczna (a nie prawomocna) decyzja komunalizacyjna. Decyzja ostateczna jest wykonalna. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej. Decyzja prawomocna, o której mowa w tym przepisie jest na gruncie kpa decyzją ostateczną (art. 16 § 3 i art. 269 kpa). Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie decyzja komunalizacyjna nr [...] nie została wykonana poprzez ujawnienie w księdze wieczystej stanu prawnego, który potwierdza z mocy samego prawa. Wobec tego dla organów orzekających w niniejszej sprawie na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy znaczenie miał wieczystoksięgowy stan własnościowy spornych działek. W kwestii zarzutu związanego z naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa trzeba wskazać, że na obecnym etapie postępowania brak podstaw do oceny okoliczności dotyczących położenia terenu obejmującego sporne działki 1 stycznia 1999 r. w pasie drogowym drogi powiatowej, w czy pasach drogowych dróg powiatowych, w szczególności w ciągu ulic: [...]. Na ten temat nie wypowiadały się orzekające w sprawie administracyjnej organy obu instancji. Wobec tego analiza tego zagadnienia na etapie postępowania sądowego była przedwczesna. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] będzie miał na uwadze stan prawny gruntu oznaczonego jako aktualne działki nr [...] (w dacie 1 stycznia 1999 r. stanowiące część gruntu oznaczonego jako działka nr [...]) jaki wynika od 29 lutego 1996 r. z działu II KW nr [...]. Wobec tego organ pierwszej instancji wyjaśni i oceni pozostałe przesłanki wynikające z art. 60 ust. 1 ustawy. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen Wojewoda wyda, stosowną do okoliczności sprawy decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – powoływanej dalej jako: "ppsa") w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).