I SA/Wa 1664/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 lipca 2023 r. nr KOC/4234/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 czerwca 2023 r., nr ŚR/001881/SP/06/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 18 lipca 2023 r., nr KOC/4234/Sr/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania S. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy 21 czerwca 2023 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 21 lutego 2023 r. S. C. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. C.. Decyzją z 21 kwietnia 2023 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy odmówił S. C. przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z 23 maja 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję z 21 kwietnia 2023 r. i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 21 czerwca 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił S. C. przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. C.. Decyzją z 18 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z 21 czerwca 2023 r. Kolegium przywołało treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i podniosło, że argumentacja Prezydenta w zakresie, w którym oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b tej ustawy jest wadliwa. Organ wskazał, że zgodność z Konstytucją powołanego przepisu zakwestionowano wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W związku z powyższym w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż przewiduje to art. 17 ust. 1b ustawy kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w ocenie Kolegium, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ odwoławczy podniósł, że jednak podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne i należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że o rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu, można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby i jej stan zdrowia. Nie można bowiem pomijać, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że przesłanką przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie przez wnioskodawców opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Kolegium wskazało, że Prezydent, pomimo wytycznych organu odwoławczego, nie odniósł się do wskazanej przesłanki ani nie ocenił wyjaśnień skarżącego oraz zgromadzonych dokumentów w kontekście wykazania, że taki związek występuje. Organ podniósł, że skarżący sprawuje opiekę nad matką legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 12 maja 2007 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, który datuje się od 13 maja 1998 r. Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie zostało wydane na stałe. Z treści tego orzeczenia wynika, że A. C. wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niezdolność A. C. do samodzielnej egzystencji potwierdza również orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 13 maja 1998 r. Powołując się na zebraną dokumentację organ odwoławczy wskazał, że skarżący ostatnio zatrudniony był na podstawie umowy o pracę z 1 stycznia 2013 r. (w aktach sprawy brak informacji o rozwiązaniu umowy). Jednakże z decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 3 lutego 2022 r. wynika, że skarżący został uznany za osobę bezrobotną z dniem 3 lutego 2022 r. bez prawa do zasiłku. Z kolei oświadczenie z 19 czerwca 2023 r. potwierdza, że skarżący zatrudniony ostatnio był za granicą do października 2021 r. jako pracownik fizyczny. Powrót z zagranicy w lipcu 2021 r. spowodowany był koniecznością zaopiekowania się matką po śmierci w maju 2021 r. przyrodniej siostry E. (która opiekowała się matką). Organ wskazał, że konieczna jest analiza dotychczasowego przebiegu zatrudnienia, związków czasowych między zatrudnieniem (rezygnacją z niego) a okolicznościami, które spowodowały konieczność sprawowania opieki oraz możliwości podjęcia zatrudnienia. Skarżący zatrudniony był ostatni raz, według oświadczenia, w 2021 r. Od tego czasu nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał żadnej innej pracy zarobkowej. Zarejestrował się jako osoba bezrobotna z dniem 3 lutego 2022 r., a wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył w dniu 21 lutego 2023 r. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Skarżący nie wykazał bowiem aby zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Kolegium podniosło, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia będzie uprawniać do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie taka, która bezpośrednio wiąże się z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie taki związek nie wystąpił. Kolegium zaznaczyło, że świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować opiekun niepełnosprawnej osoby bliskiej. Jego istotą jest więc częściowe zrekompensowanie temu opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył S. C. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 86 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez: 1) brak przesłuchania skarżącego przez organ odwoławczy, a także organ pierwszej instancji w charakterze strony w sytuacji gdy organ powziął wątpliwość co do rzekomego braku związku pomiędzy jego brakiem zatrudnienia a faktem opieki nad mamą, 2) błędną, dowolną ocenę materiału dowodowego, która doprowadziła do błędnych ustaleń, że rzekomo brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad mamą w sytuacji, gdy: a) faktycznym i jedynym powodem braku zatrudnienia jest konieczność opieki nad mamą, b) od momentu powrotu do Polski w lipcu 2021 roku skarżący nie pracował (z powodu sprawowanej opieki nad mamą), c) ze złożonej do akt dokumentacji w postaci orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS wprost wynika, że A. C. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Skarżący uzasadnił, że zamiast dokonać oceny rzeczywistego stanu zdrowia jego matki i faktycznego związku pomiędzy brakiem zatrudnienia, a stanem zdrowia mamy Kolegium próbuje samodzielnie, na "siłę", kreować rzeczywistość. Wskazał, że jeśli organ po zapoznaniu się z jego oświadczeniem miał wątpliwość co do jego treści, to mógł go wezwać na przesłuchanie, podczas którego wyjaśniłby wszystkie okoliczności, czego jednak organ nie uczynił. Skarżący podniósł, że w związku ze śmiercią siostry, co miało miejsce w maju 2021 r., wrócił z zagranicy (gdzie był zatrudniony do października 2021 r. na taśmie produkcyjnej jako pracownik fizyczny) aby zaopiekować się mamą. Po powrocie do Polski skupił się na opiece nad mamą. Stan mamy, który zastał po powrocie i związany z tym ogrom obowiązków przerósł jego najśmielsze oczekiwania. Jednocześnie, po długim pobycie za granicą musiał na nowo odnaleźć się w polskiej rzeczywistości. Z tego powodu dopiero w lutym 2022 r. został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku i dopiero 21 lutego 2023 r. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wskazał, że wniosek złożył dopiero w lutym, bo wcześniej nie miał wiedzy o takiej możliwości. Jest zmuszony porzucić myśl o jakiejkolwiek pracy. Gdyby rezygnacja z pracy miała charakter przejściowy to zarejestrowałby się w Urzędzie Pracy jako bezrobotny z prawem do zasiłku (bo przebywając za granicą cały czas pracował i takie uprawnienie mi przysługiwało). Nie zmienia to jednak faktu, że jedynym i ściśle związanym powodem niepodejmowania przeze niego pracy zarobkowej jest konieczność stałej opieki nad mamą. Skarżący dodał, że stanowisko Kolegium jest tym bardziej niezrozumiałe, że stan zdrowia jego mamy znajduje odzwierciedlenie w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności oraz orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS. W tych orzeczeniach wprost wskazano, że A. C. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. w terminie miesiąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym uznania za wadliwe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Kolegium w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, który przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy, to jest przesłanki istnienia związku przyczynowego pomiędzy zapewnieniem przez skarżącego opieki niepełnosprawnej matce a koniecznością niepodejmowania przez niego zatrudnienia. Jak już wskazano wyżej, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas gdy ściśle określona osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że skarżący był zatrudniony ostatni raz, według oświadczenia, w 2021 roku. Od tego czasu nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał żadnej innej pracy zarobkowej, zarejestrował się jako osoba bezrobotna z dniem 3 lutego 2022 r. Z kolei wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką złożył 21 lutego 2023 r. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Zdaniem Kolegium, skarżący nie wykazał bowiem aby zrezygnował z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd powyższego stanowiska organu odwoławczego nie podziela. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, niepodejmowanie wcześniej przez skarżącego zatrudnienia, bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc brak aktywności zawodowej, nie może być uznane za rozstrzygające o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a niemożnością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej skarżącego. Art. 17 ust. 1 ustawy nie wprowadza żadnych ram czasowych co do wykazania niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 kwietnia 2023 r., I SA/Wa 2583/22, Lex nr 3581258). Skarżący w niniejszej sprawie jest osobą obiektywnie zdolną do pracy co wynika z jego wieku oraz braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy niepełnosprawności. Brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza jednak przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 27 maja 2021 r. III SA/Gd 145/21, Lex nr 3186353). Skarżący może bowiem zatrudnienie podjąć w każdym momencie, lecz go nie podejmuje z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Sprawowanie opieki stanowi więc ewidentną przeszkodę w podejmowaniu zatrudnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 maja 2021 r., III SA/Kr 802/20, Lex nr 3191249). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 758/14, Lex nr 1989991) trafnie przyjęto, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak przesłanki uzyskania tego świadczenia zostały ukształtowane identycznie z przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się również, że art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie wymaga aby wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej, lecz wystarczy aby jej nie podjął z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2021 r., I OSK 493/21, Lex nr 3336366). Ponadto, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2022 r. (sygn. akt I OSK 1144/21, Lex nr 3333856), również status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, czy też bez, nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej. Dodać trzeba, że treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga osoba orzeczeniem tym się legitymująca. Z kolei do organu administracji należy ustalenie czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia czy w danej sytuacji sprawowana nad osobą niepełnosprawną opieka odpowiada wymogom określonym w art. 17 ust. 1 o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1334/21, Lex nr 3342907). Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który to przepis określa przesłanki przyznania świadczenia opiekunom niepełnosprawnych osób bliskich. Organ błędnie bowiem ocenił, że w sprawie nie spełniono przesłanki przyznania świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia i związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką skarżącego. Sąd nie uwzględnił natomiast zgłoszonego na rozprawie wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., w terminie miesiąca. Powołany przepis przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W niniejszej sprawie wadliwość działania organów obu instancji wynikała z niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy co było wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Wobec tego powołany przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Rozpoznając sprawę ponownie orzekające w sprawie organy uwzględnią powyższe rozważania i ocenę Sądu.