I SA/Wa 165/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S. P. reprezentowanego przez E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r. nr KOA/3847/Ac/22 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia 14 listopada 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia 3 sierpnia 2022 r. znak: [...] ustalającą od małoletniego S. P. opłatę adiacencką w wysokości 11 632,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], objętej księgą wieczystą nr [...] na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej w postaci drogi gminnej ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że realizując zadania własne gminy, gmina [...] wykonała inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej, stwarzając w ten sposób w dniu 28 lutego 2020r. warunki do korzystania z wybudowanej drogi m.in. dla nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu wskazano na art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023, poz. 344, dalej jako ugn), a także art. 145 i 146 ugn oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r. Nr 283 poz. [...]), w której stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi wynosi 50%. Gdy chodzi o wycenę nieruchomości to rzeczoznawca majątkowy objął analizą transakcje prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością występowania dodatkowego przeznaczenia np. usługowego bądź terenów leśnych w latach 2018-2020 na terenie miasta [...] w dwóch grupach, tj. nieruchomości mających dostęp do drogi o nawierzchni gruntowej oraz nieruchomości mających dostęp do drogi o nawierzchni asfaltowej i podobnej do asfaltowej. Autor operatu wskazał, że cechami wpływającymi na ceny działek są: lokalizacja (procentowy udział w cenie - 30%), rodzaj gruntów przyległych (25%), wyposażenie w infrastrukturę techniczną (25%), powierzchnia (20%). Różnica wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi a po jej wybudowaniu wyniosła 23 265,00 zł, a zatem opłata adiacencka została ustalona w wysokości 50% tej kwoty tj. w wysokości 11 632,50 zł. Odnośnie do zarzutów skarżącego, który zakwestionował fakt budowy nowej drogi SKO podało, że wg orzecznictwa za budowę drogi można uznać też wybudowanie nawierzchni utwardzonej, lepszej niż dotychczasowa. Wskazało, że na gruncie art. 145 ugn pojęcie budowy drogi należy rozumieć swoiście, w oderwaniu od regulacji Prawa budowlanego. Wg SKO, budową jest więc także wykonanie robót budowlanych powodujące polepszenie parametrów i stanu technicznego nawierzchni (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3148/18). SKO odniosło się też do kwestii prawidłowości operatu szacunkowego i podało, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca i uznało, że złożony w sprawie operat szacunkowy nie budzi wątpliwości. W skierowanej do tut Sądu skardze skarżący zarzucił SKO naruszenie: 1) art 7 w zw. z art 77 i 1[...] § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, w rzeczywistości nierozpoznania tej sprawy w ogóle lub przynajmniej co do jej istotny, de facto nie dokonanie jakiejkolwiek analizy treści odwołania, posłużenie się przez organ II instancji wzorem uzasadnienia z podobnej sprawy w celu sprawienia jedynie wrażenia rozpoznania odwołania, co jednak z pewnością nie miało miejsca, albowiem uzasadnienie organu II instancji jest całkowicie oderwane od treści przedstawionego mu do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji; 2) naruszenie art 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię (jeśli w ogóle można przyjąć, że organ II instancji dokonał jakiejkolwiek wykładni, biorąc pod uwagę zarzut z pkt. 1) powyżej), polegającą na uznaniu, iż inwestycja drogowa polegająca na budowie infrastruktury drogowej na wcześniej istniejącej drodze, jest budową drogi w rozumieniu tego przepisu, co nie jest jednak zgodne z prawdą; 3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku ku temu podstaw. Na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia 3 sierpnia 2022 r., wydanej w sprawie znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 143-148 ugn. Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7 tej ustawy zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". W art. 143 ust. 1 ugn ustawodawca określił zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Zgodnie z art. 144 ust. 1 ugn właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłata adiacencka została zdefiniowana w przepisach ugn jako opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ugn). Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 ugn rozumie m.in. budowę drogi, ale także np. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem, że w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy, jak w sprawie niniejszej) właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 ugn. Opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 ugn). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 ugn), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 ugn). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a ugn). Ustalenie opłaty adiacenckiej może zatem nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych), 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionował, że doszło do stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej do jego nieruchomości. Podnosił, że nie była to budowa drogi lecz jej przebudowa, bo uprzednio dojazd do jego posesji odbywał się drogą utwardzoną. Sąd nie podzielił ww zarzutu. Trzeba przede wszystkim przywołać określoną w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 645, zw. dalej udp) definicję drogi stanowiącą, że "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W myśl art. 4 pkt 17 udp "budowa drogi" to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. "Przebudowę drogi" ustawodawca zdefiniował natomiast jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 udp). W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy (tak wyrok WSA w Poznaniu z 15 lutego 2017r., sygn. akt IV SA/Po 776/16). Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ponadto zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W aktach kontrolowanje sprawy są odpisy zarówno projektu budowlanego jak i decyzji Starosty [...] z dnia 28 marca 2018r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego obejmującego "budowę" drogi gminnej ul. [...] (...) oraz informacja, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nie zgłosił sprzeciwu ws przystąpienia do użytkowania. Skoro więc budowa ww drogi nastąpiła na podstawie decyzji Starosty zatwierdzającej określony projekt budowlany, Sąd, jak i organ ustalający opłatę adiacencką, są związani ww rozstrzygnięciem (określającym, że chodzi o budowę drogi a nie jej przebudowę), tak jak każdą inną decyzją administracyjną. W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że gmina co do zasady może nałożyć na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, bo dysponuje dokumentacją związaną z budową drogi gminnej a nie z jej przebudową. Wbrew zarzutom skargi, dokumentacja ta i ustalenia tam zawarte nie podlegają weryfikacji merytorycznej na etapie kontroli postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak stanowi art. 146 ugn ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). W myśl zaś art. 146 ust. 3 ugn, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Odnosząc się do pozostałych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej należy wskazać, że z analizy przepisów art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 3 ugn wynika, iż istotne znaczenie dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej ma określenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Data ta ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy i kiedy rozpoczął lub zakończył swój bieg określony w art. 145 ust. 2 ugn termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W kontrolowanej sprawie organ I instancji nie przekroczył ww trzyletniego terminu na zainicjowanie procedury związanej z nałożeniem opłaty adiacenckiej. Również dokonana przez organy ocena operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości, zresztą skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika jednoznacznie podkreślał, że nie kwestionuje operatu szacunkowego będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).