I SA/Wa 1649/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant starszy referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę.

Decyzją z 23 maja 2024 r. nr KKU-296/23 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania [...] S. A. (dalej jako "[...]" lub "skarżąca"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 14 września 2023 r. nr NWXVa.7532.783.2020 stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej położonej w jednostce ewidencyjnej M. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], L. jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z 14 września 2023 r. Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez gminę z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości państwowej położonej w jednostce ewidencyjnej M. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], L. jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...]. Decyzją z 23 maja 2024 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z 14 września 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Komisja podniosła, że w sprawie nie budzi sporu spełnienie w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki własności Skarbu Państwa, co wynika z treści działu II księgi wieczystej [...]. Ustalając następnie czy badane mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego organ wskazał, że termin "należeć do" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Z tego powodu pojęcie to trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Komisja zaznaczyła, że należenia mienia do danej rady narodowej nie można domniemywać. W tym zakresie przywołała treść art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 24 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Wskazała, że z tymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Komisja podkreśliła, że z akt sprawy nie wynika aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...] S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. [...] nie przedstawiła żadnego z tytułów prawnych wskazanych w art. 38 ustawy o gospodarce gruntami Faktyczne zaś władanie mieniem przez [...] bądź jej poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji, która następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zdaniem organu, dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić również zapisy ewidencji gruntów. Organy ewidencyjne rejestrują bowiem jedynie stany faktyczne i prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. Prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało również z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, na potwierdzenie czego organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Komisji, w sprawie nie znajdzie również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r., w którym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. Końcowo organ podniósł, że komunalizacja (na dzień 27 maja 1990 r.) i uwłaszczenie prawem użytkowania (na dzień 5 grudnia 1990 r.) nie pozostają ze sobą w konflikcie czasowym, ale także rzeczowym. Wprowadzając uwłaszczenie ustawodawca uwzględnił bwiem wystąpienie komunalizacji z mocy prawa ponad pół roku wcześniej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyły [...] S. A. w Warszawie zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, 2) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający do dokonania takiego ustalenia, a ponadto zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, wobec czego nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Powołując się na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez gminę, a gdyby nie było to możliwe, o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 14 września 2023 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej położonej w jednostce ewidencyjnej M. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], L. jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w [...]. Nabycie przedmiotowej nieruchomości przez gminę nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 10 maja 1990 r." Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści powołanej normy jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma natomiast stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. Rozpoznając sprawę Komisja przyjęła, że stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Spełniała ona zatem przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy uznał, że skarżącej nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu, gdyż nie legitymowała się ona dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) spornej nieruchomości. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd powyższą ocenę organu odwoławczego uznał za prawidłową. Jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do wymienionych w nim podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433). Samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi bowiem negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. (tj. z dniem 27 maja 1990 r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się również, że ciężar wykazania spełnienia przesłanki sprawowania zarządu, jako przesłanki wyłączającej komunalizację mienia, spoczywa na podmiocie zainteresowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2023 r., I SA/Wa 2808/22, Lex nr 3519866), a istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z 10 czerwca 1998 r., I SA 1989/97, Lex nr 45054 oraz 5 listopada 1999 r., I SA 2240/98, Lex nr 47368). Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego nie potwierdza aby skarżąca dysponowała jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości (czy to w formie decyzji czy umowy), który ustanowiłby na jej rzecz zarząd bądź użytkowanie. Sąd podkreśla, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości co do zasady nie kreował i nie kreuje prawa zarządu. Zarząd jest bowiem prawną formą władania nieruchomością. Dla oceny jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) znaczenie mają dwa elementy: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca ówcześnie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 powołanej ustawy mogło to nastąpić w drodze: decyzji terenowego organu administracji państwowej albo zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Zatem wyłącznie dysponowanie przez [...] tego rodzaju tytułem prawnorzeczowym potwierdzałoby, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Jak już jednak wskazano wyżej, tego rodzaju indywidualnym aktem skarżąca nie dysponuje. Brak takiego tytułu po stronie [...] ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. O zarządzie nie świadczy bowiem samo przeznaczenie nieruchomości lub jej wykorzystywanie pod infrastrukturę kolejową. Potwierdza to ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przede wszystkim stanowisko wyrażone w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 (opubl. ONSAiWSA 2017/4/59) oraz 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (opubl. ONSAiWSA 2018/3/42). W powołanych uchwałach trafnie stwierdzono, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przy tym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że od czasu uchylenia ustawą o kolejach z 1960 r. rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...] nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu z mocy prawa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się również, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, miały charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości. Mogły one jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Ponadto, zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.) terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. O tym natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego przesądza art. 3 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Podsumowując, brak w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego [...] do stanowiącej własność państwową nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną lub umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. oznacza, jak podkreślono w powołanych wyżej uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sporna nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., co prawidłowo ocenił organ odwoławczy. Słusznie przyjęła też Komisja, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepis ten wyłącza z komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Po pierwsze, sformułowanie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Chodziło zatem o posiadanie określonego tytułu prawnego (którego skarżąca do spornej nieruchomości nie miała). Po drugie, przedsiębiorstwo takie powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy. Natomiast w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostało ujęte. W konsekwencji nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia w niniejszej sprawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również w postępowaniu przed sądem, skarżąca nie okazała bowiem jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego nabycia przez [...], w trybie prawem przewidzianym, spornej nieruchomości. Brak po stronie [...] tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości powoduje, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy nie naruszyły również wskazanych w skardze przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy należycie rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.), prawidłowo oceniły przesłanki komunalizacji w odniesieniu do spornej nieruchomości oraz należycie uzasadniły przyjęte stanowisko (art. 107 § 3 k.p.a.). W konsekwencji prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności spornej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji.