I SA/Wa 1624/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Magdalena Durzyńska asesor WSA Anna Milicka - Stojek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 282/22 1. wymierza Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz D. J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 282/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 1949 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] (dawnej ul. [...]), ozn. jako hip. [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W dniu 24 lutego 2023 r. akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu. Zatem termin załatwienia sprawy upływał z dniem 24 czerwca 2023 r., co wynika z akt sądowych sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 282/22. Pismem z 29 czerwca 2023 r. D. J. wezwał organ do wykonania powołanego wyroku sądu o sygn. akt I SAB/Wa 282/22. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opatrzonej datą [...] lipca 2023 r. D. J. zarzucił Prezydentowi m. st. Warszawy niewykonanie wyroku z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 282/22. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że niewykonanie wyroku i bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. stosownie do uznania Sądu, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano okoliczności faktyczne sprawy i podniesiono, że od roku skarżący ma do czynienia z całkowitą biernością organu. W tym okresie brak jest jakichkolwiek informacji o podejmowanych przez organ działaniach, co dowodzi, że organ zaprzestał jakichkolwiek czynności w sprawie Organ nie zareagował również na wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2022 r. uwzględniający skargę na bezczynność i wyznaczający termin rozpoznania sprawy ani na wezwanie do wykonania tego wyroku. Zatem od czasu wniesienia poprzedniej skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z 4 lipca 2022 r. organ nie zmienił sposobu procedowania w przedmiotowej sprawie, a wręcz zaprzestał czynności. W ocenie skarżącego, taką uporczywość w bezczynności należy uznać za rażące naruszenie prawa, w szczególności zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 35 k.p.a. Wobec powyższego, w celu mocniejszego zdyscyplinowania organu i zmotywowania go do podjęcia czynności zasadne jest wymierzenie mu grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podniósł, że wnioskowana kwota [...] złotych stanowi sprawiedliwą rekompensatę za bezczynność organu. Zwlekanie z wydaniem decyzji w niniejszej sprawie powoduje, że skarżący nie może od lat uzyskać zwrotu nieruchomości ani podjąć czynności zmierzających do uzyskania odszkodowania za tę nieruchomość w razie braku możliwości zwrotu w naturze. Bezczynność organu nie tylko podważa zaufanie do działania organów administracji publicznej, ale także wywołuje u skarżącego poczucie bezradności i frustracji z powodu braku możliwości uzyskania przewidzianej prawem ochrony w przypadku wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że w niniejszej sprawie został w pełni zgromadzonym materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] (d. ul. [...]). W związku z powyższym do stron postępowania oraz występującego w sprawie pełnomocnika w dniu 1 sierpnia 2023 r. wystosowano zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z posiadanym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismem procesowym z 26 września 2023 r. organ wskazał, że w dniu 26 września 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy wydał decyzję nr [...] o odmowie uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] (dawnej ul. [...]), ozn. jako hip. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności Sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę sąd, w myśl art. 154 § 7 p.p.s.a., może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści powyższego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 282/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 1949 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] (dawnej ul. [...]), ozn. jako hip. [...] , w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 24 lutego 2023 r., zatem wyznaczony przez sąd termin rozpoznania powyższego wniosku upłynął 24 czerwca 2023 r. Okolicznością niesporną jest to, że pomimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącego do wykonania prawomocnego wyroku (pismo z 29 czerwca 2023 r.) Prezydent nie rozstrzygnął sprawy objętej przedmiotowym wnioskiem w zakreślonym przez Sąd terminie. Wprawdzie po wniesieniu przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku organ rozpoznał wniosek o przyznanie użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] (dawnej ul. [...]), ozn. jako hip. [...] i wydał decyzję w tej sprawie (vide: decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z 26 września 2023 r. nadesłana do akt sądowych przy piśmie organu z 26 września 2023 r.), to jednak jak stanowi art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Stąd nie można upatrywać podstaw do oddalenia skargi w wydaniu przez organ po wniesieniu skargi decyzji w sprawie. Z tych przyczyn, nie wchodząc obecnie w samą ocenę legalności decyzji z [...] września 2023 r. (służą bowiem ku temu odrębne środki prawne), samo żądanie wymierzenia Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny z tytułu zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku Sąd uznał za uzasadnione. Skoro bowiem organ w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z 7 grudnia 2022 r. sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Wobec powyższego uznać należało, że konieczne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia w niniejszej sprawie terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie, rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Każde niewykonywanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawnym, w istocie uznać należy za naganne, lecz Sąd zobowiązany jest w swojej ocenie do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należało bowiem wziąć pod uwagę czas przekroczenia wyznaczonego terminu (trzy miesiące), charakter spraw dekretowych, okoliczność gromadzenia przez organ dowodów oraz konieczność analizy archiwalnego, często niekompletnego materiału dowodowego. Sądowi z urzędu znana jest ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta m. st. Warszawy dotyczących dekretu z [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz ich stopień skomplikowania, wynikający z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 60 lat temu. Okoliczności te wprawdzie nie mogą zwalniać organu z wykonania wyroku, ale muszą być brane pod uwagę przy ocenie charakteru bezprawnego zachowania organu, jeśli relatywnie okres bezczynności organu (brak wykonania wyroku) nie jest znaczny. Z tych samych przyczyn za niezasadny Sąd uznał wniosek skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, choćby z tego względu, że w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego została już wydana. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie 200 zł.