I SA/Wa 1613/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2021 r. nr KOX/5477/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Orzeczeniem z 25 maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku M. G., umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 19 listopada 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział M. G. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] i jednocześnie zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Pismem z 30 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) użytkownik wieczysty wniósł o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona co do wysokości. Orzeczeniem z 25 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, umorzyło przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 77 ust. 1 i 3 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] dokonał aktualizacji opłaty rocznej, a użytkownik wieczysty złożył w terminie wniosek o ustalenie, że jest ona nieuzasadniona. Kolegium podniosło, że 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się (art. 4 ust. 2). Zdaniem Kolegium, w tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r., i niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosło Miasto [...] zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem pozwany dokonał skutecznego wypowiedzenia wysokości opłaty użytkowniczce wieczystej nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w [...] przed dniem 1 stycznia 2019 r., 2) art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 3) art. 79 ust. 3 zd. pierwsze i drugie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosując się do pouczenia zawartego w treści zaskarżonego orzeczenia skarżący złożył sprzeciw od ww. orzeczenia. Postanowieniem z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...] powyższy sprzeciw odrzucił, a postanowieniem z 31 maja 2023 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił zażalenie. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Powołał się również na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Miasto wskazało, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia, bowiem wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty zostało skutecznie doręczone jedynej użytkowniczce wieczystej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Na poparcie powyższego Miasto powołało się na wypowiedzenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste dotyczące nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...] wraz z dowodem doręczenia oraz wydruk z księgi wieczystej [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie, lub ewentualnie w przypadku jej merytorycznego rozpatrzenia, o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "ustawa zmieniająca" lub "ustawa z 31 stycznia 2019 r."), a nie na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako "ustawa z 21 sierpnia 1997 r."). Orzeczenie to nie rozstrzyga zatem sprawy wymiaru opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste co do istoty (gdzie w sytuacji skutecznego wniesienia sprzeciwu właściwy jest sąd powszechny), lecz jedynie znosi prowadzone w tym przedmiocie postępowanie. W konsekwencji, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od zastosowanej przez organ terminologii zaskarżone orzeczenie jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2022 r., I OSK 1395/22, Lex nr 3501282, 12 maja 2022 r. I OSK 1626/21, Lex nr 3347897 i 28 marca 2022 r., I OSK 164/22, Lex nr 3329950). Ponadto, zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a., Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Skoro w niniejszej sprawie prawomocnym postanowieniem z 21 grudnia 2022 r. sąd powszechny odrzucił sprzeciw, to biorąc pod uwagę art. 58 § 4 p.p.s.a., Sąd również z tego powodu uznał, że skarga wniesiona przez Miasto [...] na orzeczenie z 25 maja 2021 r. jest dopuszczalna. Odnosząc się zaś do terminowości złożonej skargi Sąd zaznacza, że w myśl art. 112 k.p.a., który na podstawie art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Biorąc zatem pod uwagę to, że skarżący zastosował się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego, Sąd przyjął wniesioną skargę do rozpoznania, uznając, że została ona złożona w terminie. Brak było zatem podstaw do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "ustawa zmieniająca" lub "ustawa z 31 stycznia 2019 r."). W myśl art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Art. 4 ust. 2 powołanej normy stanowi zaś, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Z powołanych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że organ ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Zatem jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Z kolei jeżeli wypowiedzenia te zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79 - 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia Kolegium. W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Nie jest również kwestionowane, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r., postępowanie to nie zostało zakończone. Spełniona została zatem pierwsza z przesłanek wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Kolegium nie odniosło się bowiem do drugiej przesłanki wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Jak bowiem wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym jednej osoby – M. G.. Wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej zostało doręczone użytkowniczce wieczystej 19 listopada 2018 r., a więc przed 1 stycznia 2019 r. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. stanowi o braku skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim użytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. W sytuacji gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom lub był tylko jeden użytkownik (jak w niniejszej sprawie), któremu skutecznie doręczono wypowiedzenie przed 1 stycznia 2019 r., to organ nie może umorzyć postępowania, lecz wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, powinien podlegać rozpoznaniu zgodnie z treścią art. 79-80 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przed sądem cywilnym, jeżeli użytkownik złoży sprzeciw. W postanowieniach z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22, Lex nr 3349212 oraz 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, Lex nr 3329950, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w przedmiocie wykładni art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. trafnie podnosząc, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. Jedynie w tej sytuacji powołany przepis przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Z podanych wyżej przyczyn zasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.