I SA/Wa 1595/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca" lub "P.[...]"), umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w jednostce ewidencyjnej Miasta S., w obrębie nr [...] S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z [...] listopada 2017 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nieodpłatne nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę S. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca wnioskiem z [...] listopada 2017 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że Wojewoda dysponował dowodami na okoliczność, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie skarżącej. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że działka ta stanowiła tereny kolejowe, będące w użytkowaniu skarżącej. Z kolei w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa – [...]. Minister w dniu [...] marca 2018 r. zawiadomił strony postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 28 K.p.a. i podniósł, że interes prawny, o którym mowa w ww. przepisie oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w konkretnej dacie – w przypadku kontrolowanego postępowania, w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im a nie Skarbowi Państwa w dacie 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo własności do przedmiotowego mienia. Minister zauważył, że w niniejszej sprawie, z uwagi na jej skomplikowany charakter, wszczął postępowanie w celu wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Po przeprowadzeniu postępowania ustalono, że skarżąca nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2017 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa – [...] na podstawie Traktatu Wersalskiego z 28 czerwca 1919 r. O tytule prawnym do konkretnej nieruchomości nie mogą natomiast stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie tego przedsiębiorstwa. Minister przywołał następnie treść art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) i zauważył, że prawo użytkowania i zarządu PKP do gruntów, powstawało dopiero po ich wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, ich inwentaryzacji i oszacowaniu, a nie z mocy prawa. Po wojnie przekazywanie gruntów w zarząd następowało na podstawie decyzji władz państwowych wydawanych na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Również na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32 poz. 159) do uzyskania prawa użytkowania nieruchomości konieczne było uzyskanie decyzji administracyjnej. W późniejszym okresie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji wydawanych na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) lub na podstawie, zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Od samego początku istnienia, P. [...] miało przy tym obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości. Jak wynika natomiast z akt sprawy, nie zostało ustanowione w formie prawem przewidzianej prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej. Sam zaś fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, czy też posadowienie na niej elementów infrastruktury kolejowej, nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała bowiem powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, istnienia zarządu nie można domniemywać. Organ zauważył, że skarżąca w swoim wniosku wskazała również, że w ewidencji gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka oznaczona była jako teren kolejowy, będący w użytkowaniu P.[...]. Wypis z rejestru gruntów ma jednak jedynie charakter informacyjny i nie może przesądzać o prawie nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji, jak również nie posiada go obecnie. Oznacza to, że postępowanie zakończone decyzją Wojewody z [...] listopada 2017 r. nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej, a tym samym nie posiadała ona legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego w trybie art. 156 K.p.a. W konsekwencji niniejsze postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo że nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania; 2. art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony; 3. art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę dorobku orzecznictwa, zgodnie z którym prawo do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności służy stronom dotychczasowego postępowania oraz innym stronom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego decyzją komunalizacyjną. Skarżąca w toku postępowania w sposób dostateczny wykazała natomiast, że przysługuje jej uprawnienie do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania, wskazała również na przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P. [...]". Również z innych przepisów wyraźnie wynika, że będące w dyspozycji P. [...] wydzielone mienie ogólnonarodowe znajdowało się w jego zarządzie. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26 poz. 138), funkcję organu założycielskiego w odniesieniu do PKP wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, zaś na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy mienie przedsiębiorstwa państwowego stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. W ocenie skarżącej, z powyższych przepisów wywieść można prawo zarządu skarżącej do nieruchomości objętej komunalizacją, w stosunku do której domaga się ona wszczęcia postępowania nadzorczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z [...] czerwca 2019 r., którą Minister umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w jednostce ewidencyjnej Miasta S., w obrębie nr [...] S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...]. Powodem umorzenia postępowania było uznanie przez organ, że skarżącej nie przysługuje interes prawny do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną z [...] listopada 2017 r. Przypomnieć trzeba, że zdefiniowane w art. 28 K.p.a. pojęcie interesu prawnego doczekało się bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa. Powszechnie prezentowane są tam poglądy, które Sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że interes prawny oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca - w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu - możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy zatem to samo co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, tj. strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Postępowanie zakończone decyzją Wojewody z [...] listopada 2017 r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jak trafnie wskazał Minister, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Inne podmioty mogą brać udział w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podziela ocenę organu nadzoru, że skarżąca nie wykazała, aby przysługiwał jej tytuł prawny do spornej nieruchomości. Tytułu tego nie potwierdzają w szczególności znajdujące się w aktach odpisy z księgi wieczystej, czy rejestru gruntów. Brak dokumentów świadczących o tytule prawnym skarżącej do skomunalizowanego gruntu ma w sprawie decydujące znaczenie. O zarządzie lub użytkowaniu gruntu nie świadczy bowiem samo jego przeznaczenie lub wykorzystywanie pod infrastrukturę kolejową. Znajduje to potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale tego Sądu z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, w której wskazano, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P.[...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych". W uzasadnieniu tej uchwały NSA podniósł również, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege. Podkreślić należy, na co słusznie zwrócił uwagę Minister, że obowiązująca w dacie komunalizacji ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie z kolei do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości i zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był według ustawy - terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu skarżącej do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. [...]. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności, PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd PKP. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Za bezpodstawny należy uznać zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. Skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazała bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez nią, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie P. [...] tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu komunalizayjnym, a w konsekwencji nie mogła żądać stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r. Nie można również podzielić zarzutów skargi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ z urzędu podjął wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy skarżącej przysługuje tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, co skutkowało wszczęciem postępowania nadzorczego. Przeprowadzona następnie przez organ ocena zebranego materiału dowodowego nie ma cech dowolności, zaś przyjęte stanowisko w sprawie zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których organ nie podzielił argumentacji skarżącej. Organ wyjaśnił również podstawę prawną wydanej decyzji i uzasadnił konieczność umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego legalności decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na brak po stronie skarżącej przymiotu strony postępowania (art. 105 § 1 K.p.a). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.