I SA/Wa 1594/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO.4000-1348/2023 w przedmiocie rozłożenia na raty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r., nr SKO. 4000 - 1348/2023, wydaną po rozpoznaniu odwołania B. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działającego z upoważnienia Burmistrza – dalej też jako Burmistrz) z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] o rozłożeniu na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w kwocie 5.611,84 zł. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca w dniu 24 marca 2023 r. złożyła do Burmistrza wniosek o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego ustalonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] .09.2022 r. Nr [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] września 2022 r., nr [...] w ten sposób, że postanowił rozłożyć spłatę należności głównej 5.611,84 zł wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez B.. za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 sierpnia 2022 r., na 29 rat, z czego 28 w wysokości po 200,00 zł a ostatnia rata w wysokości 1 1,84 zł płatnych w okresie od maja 2023 r. do września 2025 r. Burmistrz stanął na stanowisku, że skoro Wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a w lutym 2023 roku jedynym jej dochodem była emerytura w wysokości 2.180,64 zł., zaś wydatki poniesione na utrzymanie wyniosły 2.180,64 zł, to możliwości płatnicze B. D. nie są wystarczające do spłaty powstałego zadłużenia w całości i mogą doprowadzić do ciężkich strat dla rodziny. Dlatego organ przychylił się do prośby Skarżącej i postanowił rozłożyć spłatę ustalonej należności na raty. Burmistrz wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazując, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zaś zgodnie z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W złożonym w ustawowym terminie odwołaniu od decyzji Burmistrza Skarżąca podniosła zarzuty: 1) obrazy przepisów postępowania w szczególności: a) art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, zaniechanie podjęcia działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy istotnych dowodów w postaci wywiadów kuratorskich z 2020 r., sprawozdań ze sprawowania opieki, informacji koordynatora, oparcie decyzji na materiale dowodowym zgromadzonym w sposób wybiórczy, co znalazło przełożenie jego nieprawidłowej ocenie, b) art. 86 k.p.k. poprzez przesłuchanie strony w sposób wadliwy, zapisanie wypowiedzi stron w sposób wybiórczy, co w konsekwencji przełożyło się na nieprawidłową ocenę materiału dowodowego; 2) obrazy przepisów prawa materialnego w szczególności art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do przyjęcia, iż skarżąca pobrała świadczenie w sposób nienależny. Zwróciła się do Kolegium o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dodowego i wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2022 r. wydanej w sprawie nr [...] oraz umorzenie postępowania w sprawie. Decyzją powołaną na wstępie Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza uznając, że złożone odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium w uzasadnieniu przypomniało, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Zdaniem Kolegium, istotny z punktu widzenia podejmowanej decyzji był art. 30 ust 9 tej ustawy. Jednocześnie SKO, posiłkując się dorobkiem judykatury, zwróciło uwagę, że udzielenie ulgi (we wszystkich wskazanych formach) może nastąpić wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w tym przepisie, tj. w przypadku zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzja Burmistrza, wydana na wniosek Skarżącej, całkowicie odzwierciedla zakres jej prośby zawarty we wniosku, natomiast w odwołaniu Skarżąca kwestionuje w zasadzie decyzję z dnia [...] września 2022 r. dotyczącą ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zobowiązania do ich zwrotu. Decyzja Kolegium została zaskarżona do tut. Sądu. W skardze z dnia 10 lipca 2023 r. zarzucono jej obrazę przepisów postępowania w szczególności: a) art. 11 k.p.a., poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy wniosku Skarżącej o umorzenie należności, a rozpoznanie jedynie wniosku o rozłożenie na raty. b) art. 7, art. 77 oraz 107 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, zaniechanie podjęcia działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy wniosku Skarżącej z dnia 22 grudnia 2022 r., pomimo, iż z treści pisma z dnia 12 kwietnia 2023 r., wynikało, iż Skarżąca wnosiła o uwzględnienie jej wcześniejszych oświadczeń, a zatem również wniosku o umorzenie postępowania. c) art. 104. k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie spraw co do istoty, zaniechanie rozpoznania wniosku Skarżącej o umorzenie należności. W konsekwencji Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2023 r., a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2022 r. oraz umorzenie postępowania w sprawie. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Kolegium w odpowiedzi na skargę zwróciło się o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy przypomnieć, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Sąd na skutek skargi na decyzję ocenia zatem, czy zaskarżone orzeczenie organu administracji zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania i przepisami prawa materialnego. Jednocześnie uchylenie zaskarżonej decyzji możliwe jest tylko wówczas, gdy sąd dostrzeże naruszenia w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a.). Weryfikacji na skutek skargi w niniejszej sprawie podlegała decyzja SKO z dnia 20 czerwca 2023 r. w przedmiocie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Rzeczoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., którą nienależnie pobrane przez Skarżącą świadczenie w kwocie 5.611,84 zł zostało rozłożone na 29 rat z czego 28 rat miało być płatnych w wysokości po 200,00 zł, a ostatnia rata wynosić miała 11,84 zł. Jednocześnie, co należy podkreślić, takiej formy ulgi w spłacie kwoty nienależnie pobranego świadczenia oczekiwała sama Skarżąca, bowiem w piśmie z dnia 23 marca 2023 r. jednoznacznie zażądała od Burmistrza rozłożenia na raty w kwocie po 200 zł zaległości ustalonej decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2022 r. (k. 23 akt administracyjnych). Dodatkowo Sąd uważna za niezbędne podkreślić, że na tym etapie postępowania przed organami administracji nie była już weryfikowana (ponownie) kwestia ustalenia wysokości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Istotne jest, że taka zaległość po stronie Skarżącej istniała, a została ustalona ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] o uznaniu zasiłku pielęgnacyjnego pobranego przez Skarżącą w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 sierpnia 2022 r. za świadczenie nienależnie pobrane i którą Skarżąca została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (k. 54 akt administracyjnych). Okoliczności związane z powstaniem tej zaległości pozostawały więc poza zakresem sprawy zakończonej skarżoną decyzją, a skoro jej przedmiotem było udzielenie ulgi w spłacie zaległości zgodnie z wnioskiem Skarżącej z dnia 23 marca 2023 r., to organy prowadzące postępowanie były zobowiązane do ustalenia, czy w przypadku Wnioskodawczyni wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny mogące stanowić podstawę do rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia. Wynika to z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wynikającą z niego przesłankę "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" należy interpretować z tym zastrzeżeniem, że co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Oznacza to, że trudna sytuacja materialna danej rodziny sama przez się nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie w odniesieniu do wszystkich innych rodzin. Istotne jest w ocenie Sądu, że to na Skarżącej, jako osobie ubiegającej się o uzyskanie ulgi w spłacie należności, ciąży obowiązek wykazania przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotycząc sytuacji rodziny", o której mowa w art. 30 ust. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. Wiąże się to ze wspomnianą już sytuacją potencjalnych świadczeniobiorców, których krąg ogranicza się do osób będących już w stosunkowo trudnej kondycji materialnej. Można więc przyjąć, że wyłącznie taka – trudna sytuacja materialna danej osoby, czy rodziny nie jest wystarczająca do uznania, że wynikająca z art. 30 ust. 9 u.ś.r. przesłanka rozłożenia należności na raty została spełniona. Dla skorzystania z dobrodziejstwa wynikającego z tego przepisu konieczne będzie ustalenie, czy i z jakich względów sytuacja danej rodziny wyróżnia się spośród innych, a więc nosi znamiona "szczególnej" i to na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie w odniesieniu do wszystkich innych rodzin. W analizowanym przepisie chodzi bowiem niewątpliwie o sytuacje nadzwyczajne, których nie sposób przewidzieć przy dochowaniu nawet najwyższej staranności, sytuacje nagłe, niespodziewane. Taki sposób wnioskowania zdaje się być tym bardziej uprawniony, że to zwrot nienależnie pobranych świadczeń jest swoistą zasadą, a ewentualne udzielenie ulgi w spłacie należności trzeba traktować jako odstępstwo od niej. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły opisane przez Skarżącą okoliczności dotyczącej jej sytuacji rodzinnej, co doprowadziło je do słusznego przekonania, że zasadne jest uwzględnienie wniosku Skarżącej o rozłożenie na raty wynoszące 200 zł zaległości wynikającej z nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Organy obu instancji, mając na uwadze, że to na Skarżącej ciążył obowiązek wykazania przesłanki z art. 30 ust. 9 u.ś.r., zgodnie z obowiązującymi przepisami wydały rozstrzygnięcie przede wszystkim w oparciu o oświadczenie dołączone do wniosku z dnia 20 grudnia 2022 r. Skarżąca wskazała w nim, że ma 76 lat i utrzymuje się wyłącznie z emerytury, której średnia wysokość wynosi 2.180,64 zł. Jak wynikało z jej oświadczenia kwotę tę w całości wydatkuje na podstawowe potrzeby takie jak mieszkanie, wyżywienie, środki higieniczne i leczenie. Ponadto pomaga finansowo swojemu wnukowi. Skarżąca mieszka w lokalu o całkowitej pow. 50 m2, w którym zajmuje jeden pokój o pow. 18 m2. Pozostała część mieszkania zajmowana jest przez córkę Skarżącej, która z rodziną prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Wszystkie te czynniki, tj. podeszły wiek, stosunkowo trudna sytuacja materialna i mieszkaniowa uprawniały organy do zastosowania wobec Skarżącej ulgi polegającej na rozłożeniu na raty zaległości powstałej z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Sytuację Skarżącej istotnie można uznać za szczególną na tle innych rodzin korzystających ze świadczeń pielęgnacyjnych w kontekście oczekiwanej ulgi. W tym miejscu należy odnieść się do części zarzutów Skarżącej i stwierdzić, że nie jest tak jak podniesiono w skardze, że organy nie odniosły się do formułowanego wcześniej wniosku o umorzenie zaległości. Z dokumentów zgormadzonych w aktach wynika, że Skarżąca istotnie pierwotnie oczekiwała od Burmistrza umorzenia zaległości ustalonej decyzją z dnia [...] września 2022 r. Jednak decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] Burmistrz odmówił Skarżącej umorzenia rzeczonej zaległości (k. 24 akt administracyjnych). Nie jest więc tak jak podniesiono w skardze, że jej żądanie obejmujące umorzenie zaległości pozostało nierozstrzygnięte, natomiast w zaskarżonej decyzji wobec jednoznacznej treści podania z dnia 23 marca 2023 r. organy zasadnie orzekały wyłącznie w przedmiocie rozłożenia tej zaległości na raty. Jedynie na marginesie można dodać, że w ocenie Sądu nie było podstaw by podanie z dnia 23 marca 2023 r. o rozłożenie zaległości na raty potraktować jako "kontynuację" sprawy zakończonej decyzją Burmistrza o odmowie umorzenia zaległości. Pismo to, z żądaniem rozłożenia zaległości na raty, Skarżąca złożyła do organu już po upływie terminu przewidzianego na zaskarżenie decyzji z dnia [...] marca 2023 r., co można było odczytywać jako jej akceptację stanowiska Burmistrza, który odmówił umorzenia zaległości. W konsekwencji Skarżąca wystąpiła o "mniejszą" ulgę jaką jest rozłożenie należności na raty. Nie można też czynić organowi zarzutu z tego tylko powodu, że wcześniej dysponując określonymi ustaleniami odmówił umorzenia zaległości, a później z tych samych powodów zgodził się na jej rozłożenie na raty. Trzeba pamiętać, że umorzenie zaległości z tytułu nienależnie pobranych świadczeń jest najdalej idącą formą preferencji jaką organ może obdarzyć osobę, która pobrała świadczenie nienależnie. Dlatego też za dopuszczalne należy uznać pewnego rodzaju stopniowanie okoliczności mieszczących się w ogólnej kategorii "szczególnej sytuacji rodziny" warunkującej przyznanie ulg przewidzianych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. w zależności od tego jakie są oczekiwania wnioskodawcy. Kończąc trzeba dodać, że skoro decyzja o ustaleniu wysokości nienależnie pobranego świadczenia nie była przedmiotem weryfikacji w niniejszej sprawie, to też okoliczności faktyczne jakie legły u podstaw tego rozstrzygnięcia dotyczące pozostawania J. W. pod opieką Skarżącej nie mogły być uwzględnione przez Sąd przy ocenie zgodności z prawem decyzji w sprawie rozłożenia zaległości na raty. Zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi uwzględnia zaś zakres wniosku Skarżącej. Sąd wyjaśnia też, że w razie zmiany okoliczności mających wpływ na sposób rozstrzygnięcia Skarżąca będzie mogła ponownie zwrócić się do właściwego organu o udzielenie innej aniżeli już otrzymana ulgi w spłacie zaległości z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Natomiast decyzja w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia, jako ostateczna w rozumieniu art. 16 k.p.a., może być poddana weryfikacji jedynie w nadzwyczajnych trybach postępowania. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.