I SA/Wa 1578/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] o odmowie przyznania odwołującej się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Zaskarżona decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. B. sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – A. B. i z tego powodu od 2006 r. nie podejmuje zatrudnienia. Obydwoje zamieszkują w [...]. W związku ze sprawowaną opieką, decyzją z [...] lutego 2017 r. Burmistrza Miasta [...], działając na podstawie ustawy z 4 kwietnia 2014 r. - o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), przyznał jej bezterminowo świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna. Małżonkowie posiadają dwoje dorosłych dzieci, z których jedno pracuje i zamieszkuje na terenie [...], drugie zaś w [...]. Matka męża skarżącej (W. P.) zamieszkuje w miejscowości [...], jest emerytką i opiekuje się najmłodszym swoim synem. Wnioskiem z 3 lipca 2017 r. J. B. wystąpiła o przyznanie w związku z opieką nad mężem i niepodejmowaniem z tego powodu zatrudnienia świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) przywoływanej dalej jako: " u.ś.r.". Decyzją z [...] lipca 2017 r. Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Odwołując się do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., organ wskazywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Muszą one przy tym spełniać wymogi określone w art. 17 ust. 1a ustawy. Mając zaś na względzie treść art. 128 k.r.o. ocenił, że tego rodzaju obowiązek na wnioskodawczyni względem męża nie ciąży. W konsekwencji nie jest ona osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia. Zwracał nadto uwagę na przyznane jej prawo do zasiłku dla opiekuna, podkreślając że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i owego zasiłku, stosownie do art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną. W następstwie rozpoznania wniesionego przez J. B. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Kolegium zakwestionowało wprawdzie stanowisko Burmistrza Miasta [...], że na wnioskodawczyni nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, a przez to nie jest uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wskazało natomiast na przeszkodę uniemożliwiającą jego przyznanie wynikającą z niespełnienia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Przepis ów umożliwia bowiem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1); nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu , są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2) . Tymczasem w sprawie pozostaje niesporne, że żyje matka męża wnioskodawczyni i ich wspólne dzieci. Odwołując się do poglądu wyrażonego przez w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 czerwca 2017 r. III SA/Gd 395/17 , organ wywodził przy tym, że nie ma podstaw by z treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. wyłączyć małżonków lub by przepis ten odnosić jedynie do osób spokrewnionych. Obejmuje on zatem jego zdaniem wszystkie w nim wymienione osoby zobowiązane do alimentacji, poza osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu, czyli także małżonków. Podkreślał jednocześnie, że dla możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki chcą, czy też mogą taką opiekę sprawować z powodu wykonywanej pracy czy innego miejsca zamieszkania. Odnosząc się z kolei do art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, Kolegium zwróciło uwagę na złożone przez stronę oświadczenie o chęci rezygnacji z zasiłku dla opiekuna i wywodziło, że skoro przepis ten dopuszcza możliwość wyboru świadczenia (w przypadku zbiegu uprawnień), to nie może on stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której występuje pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W treści uzasadnienia skargi wywodziła przy tym, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. , ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o nie, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Podkreślała nadto, że obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie, co wynika z art. 23, 27 i 130 k.r.o. Przywoływała także wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach p 27/07, K 27/13 i K 38/13, w których zakwestionowano z punktu widzenia zgodności z wzorcami konstytucyjnymi poszczególne unormowania ustawowe regulujące problematykę świadczeń dla osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi. W związku z tak sformułowanymi i umotywowanymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis w ust. 1 pkt 4 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustęp 1a art. 17 zawiera dodatkowe warunki, które muszą być łącznie spełnione, aby było możliwe uzyskanie świadczenia, przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 4, inne niż spokrewnione w pierwszy stopniu z osoba wymagającą opieki. Wprowadza on mianowicie wymóg, by rodzice osoby wymagającej opieki nie żyli, zostali pozbawieni prawa rodzicielskich, byli małoletni lub legitymowali się znacznym stopniem niepełnosprawności (pkt 1); nie było innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, byli oni małoletni lub legitymowali się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2). Sam stan faktyczny sprawy ustalony przez organy pozostaje niesporny. Nie budzi on również wątpliwości Sądu. Niekwestionowaną bowiem okolicznością jest, że skarżąca, w związku z opieką sprawowaną osobiście nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem zrezygnowała z zatrudnienie i z tego powodu go nie podejmuje. Ciąży także na niej – jak trafnie wywiodło Kolegium, uznając odmienne w tym względzie stanowisko Burmistrza Miasta [...] za błędne – w stosunku do męża obowiązek alimentacyjny. Małżonkowie wszak, po myśli art. 27 k.r.o., obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Są oni także obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 23 k.r.o.). W tej sytuacji mieści się ona bez wątpienia w kręgu podmiotów opisanych przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jako "inne osoby, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny". Istota problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie, rzutująca na ocenę legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się natomiast do kwestii interpretacji art. 17 ust. 1a przywołanej ustawy, a dokładniej rzecz ujmując ustalenia, czy adresatem normy w tym przepisie zawartej są obok dalszych krewnych, także małżonkowie sprawujący opieką na niepełnosprawnym współmałżonkiem, jak przyjął organ odwoławczy, kierując się w tym względzie poglądem prawnym wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 czerwca 2017 r. III SA/Gd 395/17 (Lex nr 2320896). To bowiem stwierdzenie, że żyje matka niepełnosprawnego męża wnioskodawczyni, jak też ich wspólne dzieci, doprowadziło Kolegium do konkluzji, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać jej przyznane. Sąd w składzie orzekającym w sprawie poglądu wyrażonego w przywołanym przez organ wyroku nie podziela. Podziela natomiast w pełni pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku tut. sądu z 23 kwietnia 3 kwietnia 2014 r. I SA/Wa 2861/13 (Lex nr 1485282), gdzie sąd ów stanął na stanowisku, że adresatami przepisu art. 17 ust. 1a pkt 1 -3 u.ś.r są wyłącznie osoby powiązanych więzami krwi z osobą wymagającą opieki, będącymi w dodatku dalszymi krewnymi osoby wymagającej opieki (np. dziadkami, wnukami, rodzeństwem). Za taką jego interpretacją przemawia użyte w jego redakcji sformułowanie określające adresatów warunków nim ustanowionych jako: osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ustawy (a więc innych niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy), inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Małżonkowie natomiast, będący przed zawarciem małżeństwa względem siebie osobami obcymi, nie są w stosunku do siebie krewnymi w rozumieniu art. 617 § 1 k.r.o., ponieważ jeden z nich nie pochodzi od drugiego i nie mają wspólnego przodka. W konsekwencji zatem mimo, że są osobami, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś r., to jako osoby niespokrewnione ze sobą w żadnym stopniu, warunkami ustanowionymi w ust. 1a art. 17, nie mogą być objęci. Przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu, a więc takiej wedle której objęci nim byliby też małżonkowie, prowadziłoby do rezultatów, które w ocenie Sądu byłyby nie do pogodzenia z gwarantowaną na gruncie Konstytucji RP ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej nad małżeństwem (art. 18 Konstytucji), jak też nakazem uwzględniania w polityce społecznej Państwa dobra rodziny (art. 71 zd. pierwsze Konstytucji). Z punktu widzenia aksjologii konstytucyjnej nie sposób bowiem zaakceptować sytuacji, w której jednostka pozostająca w związku małżeńskim mimo realizowania ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego na rzecz niepełnosprawnego małżonka, nie może otrzymać w swoich działaniach odpowiedniego wsparcie państwa, tylko z tego powodu, że żyją krewni owego małżonka (rodzice lub dzieci), choć ich obowiązek alimentacyjny względem niego ustępuje przed obowiązkiem alimentacyjnym małżonka (art. 130 k.r.o.). W tym stanie rzeczy to, że żyje matka niepełnosprawnego męża J. B., jak też ich wspólne dzieci, dla oceny jej uprawnień do świadczenie pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie mogło mieć znaczenia relewantnego. To zaś oznacza, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego akceptująca odmowę przyznania tego świadczenia, z uwagi na żyjących krewnych małżonka skarżącej narusza w sposób istotny powyższy przepisu. Naruszenie to wynika w tym wypadku z błędnej wykładni, a co za tym idzie nieuzasadnionym zastosowaniem w sprawie art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 powołanej ustawy i z tego względu nie może się ona ostać. Także sam fakt ustalenia na jej rzecz bezterminowo prawa do zasiłku dla opiekuna, wobec treści złożonego przez nią oświadczenia o chęci rezygnacji z tego zasiłku w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do uwzględnienia wniosku. Wprawdzie art. 17 w ust. 5 pkt 1 lit. b stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu) nie przysługuje, jeżeli osobo sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Niemniej przepisów ów wykładać należy w powiązaniu z wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2016 r. do ustawy regulacją art. 27 ust. 5 pkt 5, wedle której w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, strona oświadczyła o chęci rezygnacji z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji winien podjąć działania zmierzające do tego, aby dokonany przez nią wybór świadczenia został urzeczywistniony. W pierwszej zatem kolejności powinien wezwać ją do sprecyzowania tego oświadczenia, poprzez wskazanie czy stanowi ono w istocie wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna (stanowiący przeszkodę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego), a w przypadku potwierdzenia takiej woli strony, uchylić tę decyzję i rozpoznać żądanie przyznania wybranego przezeń świadczenia. Nie może przy rozpoznawaniu sprawy abstrahować także od szczególnego kontekstu faktyczno-prawnego jaki towarzyszył ustaleniu na rzecz osób takich jak skarżąca prawa do zasiłku dla opiekuna, będącego wypadkową wadliwej działalności prawodawcy, skutkującą z jednej strony niekonstytucyjnym wygaszeniem z mocy prawa decyzji pierwotnie przyznającym im świadczenie pielęgnacyjne (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. K 27/13), a z drugiej zaś sprzecznym z aksjologią konstytucyjną zróżnicowaniem prawa do owego świadczenia w zależności od momentu, w którym powstała niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (co z kolei stwierdzone zostało w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13). Okoliczności te postawiły wszak osoby sprawujące opiekę nad dorosłym niepełnosprawnym członkiem rodziny w warunkach "przymusu" sytuacyjnego, skutkującego skorzystaniem przez nie ze świadczenia mniej korzystnego. Rolą zatem organu winno być w takim wypadku dążenie do uchylenia skutków tej swoistej "pułapki prawnej" w jakiej znalazły się te osoby, na skutek wadliwej ustawodawczej działalności państwa. Tego rodzaju działań ze strony Burmistrza Miasta [...] w sprawie zabrakło, co niezależnie od dokonanej przezeń błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. – na co słusznie zwracało uwagę Kolegium - świadczy także o naruszeniu w toku procedowania sprawy zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Z tego też względu również podjęta przez organ pierwszej instancji decyzja podlegać musiała uchyleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania przedstawione w uzasadnieniu powyższego wyroku. Podejmując zaś w niej rozstrzygnięcie weźmie pod uwagę konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny z 21 października 2014 r. niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 Konstytucji, sprowadzające się w tym wypadku do obowiązku pominięcia normy prawnej w nim zawartej w zakwestionowanym przez Trybunał zakresie.