I SA/Wa 1576/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skarg [...] z siedzibą w [...] i Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 maja 2023 r. nr KOX/403/Pc/23 w przedmiocie zwrotu podania oddala skargi.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r., nr KOX/403/Pc/23, wydanym po rozpoznaniu wniosków [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. (dalej też jako Spółdzielnia lub Użytkownik) i Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej też jako Prezydent) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej też jako SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr KOX/300/Pc/23 o zwrocie podania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. z dnia 31 stycznia 2023 r. o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], o powierzchni 3 257 m2 jest nieuzasadnione. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Prezydent pismem z dnia 30 grudnia 2022 r., nr [...], ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2022 r., wypowiedział Spółdzielni dotychczasową 1% stawkę opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ulicy [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], o powierzchni 3 257 m2. Jednocześnie zaproponował Użytkownikowi nową stawkę tej opłaty obowiązującą od dnia 1 stycznia 2023 r. wynoszącą 3%. Spółdzielnia pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. zwróciła się do Kolegium o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1% stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego rzeczonej nieruchomości i ustalenie jej nowej wysokości wynoszącej 3% jest nieuzasadnione. Użytkownik swój wniosek argumentował wskazując, że wypowiedzenie zostało mu doręczone w dniu 3 stycznia 2023 r. zamiast do dnia 31 grudnia 2022 r. Kolegium postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr KOX/300/Pc/23, wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwróciło Spółdzielni jej podanie z dnia 31 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że wniosek Spółdzielni nie mógł być rozpoznany przez Kolegium z uwagi na zmianę przepisów ustawy, w wyniku której samorządowe kolegium odwoławcze przestało być organem właściwym dla jego rozpoznania. Jako wyłączenie właściwy do rozpoznania sporu dotyczącego m.in. wysokości stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustawodawca przyjął sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. W tych warunkach – w ocenie Kolegium – wniosek Spółdzielni podlegał zwrotowi na podstawie przepisu art. 66 § 3 k.p.a. Spółdzielnia pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. zwróciła się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że wypowiedzenie Prezydenta winno być uznane za wadliwe, co winno skutkować wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Z rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodził się też Prezydent i także pismem z dnia 12 maja 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem wspomnianym na wstępie Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 20 kwietnia 2023 r. o zwrocie podania. Uzasadniając to postanowienie Kolegium przywołało art. 66 § 3 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W ocenie SKO w aktualnym stanie prawnym podanie Spółdzielni nie podlega jego kognicji, ponieważ na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309 – dalej też jako ustawa zmieniająca) nie zawierającej przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 81 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. Kolegium stanęło na stanowisku, że przepisy ustawy zmieniającej nie określają zasad intertemporalnych, a co za tym idzie z dniem wejścia w życie tej zmiany (z dniem 15 sierpnia 2019 r.) wszystkie sprawy dotyczące aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat rozpatrywane są z uwzględnieniem nowych przepisów. Ponadto SKO wskazało, że art. 221 ustawy, na który powoływało się Miasto Stołeczne Warszawa, stosuje się obecnie wyłącznie wtedy, gdy: 1) przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w przepisie art. 217 ust. 1 ustawy 2) oraz jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na który nieruchomość była oddana. Skargę na postanowienie Kolegium wniosła Spółdzielnia, która zarzuciła mu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia z dnia 20 kwietnia 2023 r., 2) art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 221 ust. 1 oraz art. 78 ust. 2 ug.n. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocny postanowienia z dnia 20 kwietnia 2023 r., orzekającego, że wniosek z dnia 31 stycznia 2023 r. powinien zostać zwrócony Skarżącej mimo, iż wniosek ten został złożony do organu właściwego co wynika z treści wypowiedzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] r. wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, w którym jednoznacznie wskazano, że postępowanie jest prowadzone na podstawie art. 221 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 u.g.n., a użytkownik wieczysty jest uprawniona w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenia, że zmiana wysokości stawki procentowej jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości; 3) art. 221 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. poprzez uznanie, że Kolegium nie było uprawnione do rozpatrzenia wniosku Spółdzielni z dnia 31 stycznia 2023 r. merytorycznie na podstawie przepisów wskazanych przez Prezydenta w wypowiedzeniu nr [...] r. z dnia 30 grudnia 2022 r., pomimo iż sprawa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego została wszczęta przez Prezydenta zgodnie z treścią wypowiedzenia w trybie art. 221 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1, 2 i 4 u.g.n., a do rozpatrywania wniosków złożonych przez użytkowników wieczystych w trybie art. 78 ust. 2 ug.n. właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze; 4) art. 46 § 1 k.pa. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 78 ust. 1 u.g.n. poprzez nierozpatrzenie w sposób całościowy i wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie czy doszło do skutecznego i terminowego doręczenia Skarżącej wypowiedzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] r. wysokości dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej z jednoczesną ofertą jej nowej wysokości z dnia 30 grudnia 2022 r. Spółdzielnia zwróciła się o uchylenie w całości postanowienia Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ewentualnie również o uchylenie w całości postanowienia z dnia 20 kwietnia 2023 r. oraz w przypadku uwzględniania tego wniosku przekazania sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego działającego jako organ pierwszej instancji do ponownego jej rozpatrzenia. Ponadto, działający w imieniu Skarżącej Spółdzielni, pełnomocnik procesowy wniósł o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego według norm przepisanych. Skargę na postanowienie Kolegium złożyło także Miasto Stołeczne Warszawa zarzucając mu naruszenie: 1. art. 66 § 3 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r., poz. 775 ze mn.) poprzez utrzymanie w mocy Postanowienia z dnia 20 kwietnia 2023 r. podczas gdy to Postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego Postanowienia oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 2. art. 73 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 4 oraz z art. 6 pkt 2 i 4 oraz w zw. z art. 81 oraz w zw. z art. 221 ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2023 r., poz. 344 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w zasadzie brak zastosowania, poprzez przyjęcie braku kompetencji organu do rozstrzygnięcia wniosku. W konsekwencji Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na wydane z naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie złożonych skarg. Postanowieniem z dnia 27 października 2023 r., I SA/Wa 1576/23 Sąd połączył sprawy zainicjowane wspomnianymi skargami do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując łącznie obie skargi zważył, co następuje: W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przy czym po myśli art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W konsekwencji sąd dokonujący oceny legalności decyzji (lub postanowienia) może – działająca w zgodzie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako p.p.s.a.) – uwzględnić skargę i uchylić zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd może także zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, stwierdzić wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Działając w tak zakreślonych granicach Sąd stanął na stanowisku, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonego aktu. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium po otrzymaniu wniosku Użytkownika wieczystego o ustalenie, że zmiana stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, uznało że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku. Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest przypomnienie, że wcześniejsze brzmienie art. 73 ust. 2 u.g.n., (obowiązujące do dnia 14 sierpnia 2019 r.), wskazywało, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n., do którego odsyłał ustawodawca aktualizacji opłaty rocznej – a w tym wypadku zmiany stawki procentowej – dokonywać miał właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty (stawki) w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej (nowej stawki). Natomiast użytkownik wieczysty – na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. – mógł w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia (zmiany stawki), złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej (zmiana stawki opłaty) jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek taki składany był za pośrednictwem właściwego organu. Następnie, na podstawie art. 80 ust. 1 u.g.n., od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogli wywieść sprzeciw do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W ten sposób, zanim sprawa wysokości stawki procentowej opłaty trafiła do właściwego sądu powszechnego, rozpoznawało ją na zasadzie tzw. obligatoryjnego "przedsądu", z odpowiednim stosowaniem w określonym zakresie przepisów k.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze. Trafnie natomiast zwróciło uwagę Kolegium już w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2023 r., że z dniem 15 sierpnia 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1309). Ustawodawca w art. art. 10 pkt 5 lit. a-b w zasadniczy sposób znowelizował m.in. przepis art. 73 ust. 2 u.g.n., który w aktualnym brzmieniu stanowi, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Dodany ust. 2e do powyższego przepisu stanowi z kolei, że w przypadku złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w ust. 2 lub 2b, właściwy organ przedstawia pisemne stanowisko w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Powyższe oznacza, że jeszcze przed wypowiedzeniem przez Prezydenta dotychczasowej stawki opłaty rocznej wnoszonej przez Użytkownika uległ zmianie stan prawny w ten sposób, że Kolegium przestało być organem właściwym do rozpoznawania wniosków o ustalenie, że taka zmiana jest nieuzasadniona. Ustawą nowelizującą z dnia 13 czerwca 2019 r. ustawodawca zmienił procedurę aktualizacyjną wskazując, że w razie sporu jako jedynie właściwy w tym zakresie jest sąd powszechny (z pominięciem quasimediacyjnego trybu postępowania przedsądowego prowadzonego dotychczas przez samorządowe kolegium odwoławcze). Skutkiem wprowadzenia ww. regulacji bez wskazania przepisów intertemporalnych, było odpadnięcie w dniu wejścia jej w życie, prawa samorządowego kolegium odwoławczego do procedowania w ww. zakresie niezależnie od daty zainicjowania przez którąkolwiek ze stron kwestii opłaty dotyczącej prawa na rzeczy cudzej w postaci użytkowania wieczystego nieruchomości. W konsekwencji, zgodnie z zastosowanym przez SKO (w dacie orzekania o zwrocie podania) przepisem zawartym w art. 73 ust. 2e u.g.n., w razie braku porozumienia stron co do wysokości stawki procentowej spornej opłaty jedynie właściwy jest sąd powszechny właściwy dla miejsca położenia nieruchomości. Należy więc uznać, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z wynikającą z nowelizacji przepisów u.g.n., niedopuszczalnością procedowania w tym zakresie przez SKO (z tym, że nie chodzi też o niedopuszczalność typowej procedury administracyjnej, bo postępowanie aktualizacyjne przed SKO nie miało charakteru postępowania administracyjnego, przepisy k.p.a. ów organ mógł stosować tylko w ograniczonym zakresie, i to jedynie odpowiednio). W dacie wejścia w życie ww. nowelizacji art. 73 u.g.n. dla sporów dotyczących wysokości stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego otworzyła się bezpośrednio droga sądowa, która uprzednio, przed dodaniem art. 73 ust. 2e do u.g.n., była drogą czasowo niedopuszczalną, i warunkowana była przedsądowym postępowaniem prowadzonym przez SKO. Skoro zaś w dacie orzekania przez Kolegium jako organ pierwszej instancji właściwym do rozpoznania podania był sąd powszechny, to Kolegium niewątpliwie prawidłowo zastosowało art. 66 § 3 k.p.a., z którego wynika, że gdy organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie ustali, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny zobowiązany jest do zwrotu podania wnoszącemu. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten należy rozumieć tak, że aby na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy organ musi stwierdzić właściwość sądu powszechnego, jednocześnie jeżeli ustali, że sprawa należy do kognicji tego sądu nie może postąpić inaczej jak tylko wydać postanowienie o zwrocie podania. Nie mogły zatem zyskać aprobaty Sądu podniesione w skargach zarzuty, bowiem Kolegium prawidłowo ustaliło, że nie jest uprawnione do zastosowania przewidzianego w nich trybu postępowania do wypowiedzenia Prezydenta. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji.