I SA/Wa 1569/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2023 r. nr KOX/1947/Pu/21 w przedmiocie opłaty przekształceniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 20 września 2021 r. nr 9/OPZ/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] z siedzibą w W. kwotę 12 477 ( dwanaście tysięcy czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją [...] z 22.06.2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako SKO/organ), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia 20 września 2021 roku, znak: [...], ustalającą wysokość opłaty rocznej przekształceniowej dla nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] (KW nr [...]) w wysokości 267.602,87 zł za każdy rok z zastosowaniem 3% stawki opłaty właściwej dla przeznaczenia lokalu. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r., poz. 904 z p. zm., dalej jako "ustawa"), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Wg art. 7 ustawy z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, przy czym okres ponoszenia opłaty przekształceniowej wynosi 20 lat licząc od dnia przekształcenia. Organ podał, że [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] w [...] (dalej jako spółka/skarżąca) jest przedsiębiorcą, i zarówno w dniu wydawania zaświadczenia jak i w dacie kontrolowanej decyzji na spornym gruncie obowiązywała 3% stawka procentowa. SKO nie uznało argumentów spółki, wg której stawka procentowa opłaty powinna ulec zmianie w trybie art. 21 ust. 3 ustawy - na 1% z uwagi na mieszkaniowy charakter zabudowania nieruchomości. Podało, że ustalenie nowej stawki procentowej w trybie art. 21 ust. 3 ustawy może nastąpić wyłącznie w odrębnym postępowaniu. W skardze na ww decyzję [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w [...] zarzuciła SKO: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci (a) art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy oraz (b) art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("ugn"), poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie w niniejszej sprawie i tym samym zaniechanie ustalenia po dniu przekształcenia stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zgodnej z faktycznym sposobem użytkowania gruntu jaki istniał w dniu przekształcenia dla celu określenia okresu i wysokości wnoszenia opłaty przekształceniewej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia okresu wnoszenia i wysokości opłaty przekształceniowej w niniejszej sprawie; 2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 21 ust. 3 ustawy w zw. z art. 72 ust. 3 ugn poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, w szczególności że: a) żądanie zastosowania w niniejszej sprawie art. 21 ust. 3 ustawy przekształceniowej może zostać zrealizowane wyłącznie w odrębnym postępowaniu, oraz, ze b) przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji wydawanej w trybie art. 6 ust. 1 ustawy w niniejszej sprawie nie może być zmiana stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, - podczas gdy stosownie do literalnej treści art. 21 ust. 3 ustawy, w sytuacji gdy w dniu przekształcenia obowiązuje stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu, właściwy organ nie tyle ma taką możliwość, co jest zobligowany do zmiany stawki opłaty rocznej, stosując "odpowiednio" art. 73 ust. 2 ugn, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy "właściwym organem", który ma to zrobić jest ten sam organ, który rozstrzyga sprawę wydania zaświadczenia w trybie przewidzianym przez ustawę przekształceniową, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia okresu wnoszenia i wysokości opłaty przekształceniowej w niniejszej sprawie; 3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 21 ust. 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 72 ust. 3 ugn poprzez: - bezpodstawne odmówienie organowi wydającemu decyzję w trybie art. 6 ust. 1 ustawy kompetencji do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej, podczas gdy organ ten jest "organem właściwym" w rozumieniu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a przede wszystkim art. 21 ust. 3 wprost nakazuje takiemu organowi podczas wydawania decyzji w trybie 6 ust. 1 ustawy przekształceniowej stosować "odpowiednio" art. 73 ust. 2 ugn, a nie wszczynać odrębne postępowanie; 4) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 21 ust. 3 ustawy w zw. z art. 72 ust. 3 ugn poprzez stwierdzenie, że ustalenie nowej stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wymaga przeprowadzenia "odrębnego postępowania" przewidzianego przez inne przepisy prawa, podczas gdy norma objęta przepisem art. 21 ust. 3 ustawy dotyczy całkowicie innej sytuacji, aniżeli norma wskazana w art. 21 ust. 1, o czym świadczy chociażby treść art. 21 ust. 5 ustawy, gdzie ustawodawca pisze o "przypadkach (liczba mnoga - przyp. autor) o których mowa w ust. 1 i 3", co świadczy o tym, że te dwa przepisy (tj. art. 21 ust. 1 oraz art. 21 ust. 3 ustawy) dotyczą innych przypadków, a zatem zapisów z art. 21 ust. 1 nie można stosować odpowiednio do sytuacji, o których mowa w jej art. 21 ust. 3; 5) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 21 ust. 3 ustawy poprzez stwierdzenie, że ustalenie nowej stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wymaga przeprowadzenia "odrębnego postępowania", podczas gdy ustawodawca wprowadził w w/w przepisie możliwość ustalenia nowej stawki właśnie po to, aby nastąpiło to już po dniu przekształcenia, w ramach jednego postępowania o wydanie zaświadczenia albo decyzji w trybie art. 6 ust. 1 ustawy (art. 21 ust. 3 używa stwierdzenia "po dniu przekształcenia"), 6) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 21 ust. 3 ustawy przekształceniowej poprzez milczące przychylenie się do stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji zakładającego że ustalenie nowej stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania w trybie procedur aktualizacyjnych przewiedzianych przez przepisy ugn, podczas gdy spowodowałoby to konieczność wszczynania przez nowego właściciela dodatkowej procedury przewidzianej przez w/w ustawę o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy prawo użytkowania wieczystego już nie istnieje, w związku z czym nowy właściciel nie jest już użytkownikiem wieczystym, a więc po pierwsze nie będzie już podstawy dla wszczynania w/w procedury aktualizacyjnej z ugn (brak prawa użytkowania wieczystego) a nowy właściciel nie będzie miał legitymacji do wszczęcia takiej procedury; 7) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4) i pkt 6) kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa poprzez stwierdzenie, że "ustalenie nowej stawki procentowej w trybie art. 21 ust. 3 ustawy może nastąpić wyłącznie w odrębnym postępowaniu" przy jednoczesnym braku wskazania o jakie konkretne postępowanie (i w trybie jakich przepisów) chodzi oraz tego czy takie postępowanie powinno być przeprowadzone przed dniem przekształcenia lub czy też może być przeprowadzone po tym dniu, w sytuacji gdzie w/w przepis art. 21 ust. 3 stanowi wprost o ustaleniu przez "właściwy organ" stawki opłaty rocznej odpowiedniej do faktycznego sposobu użytkowania już po dniu przekształcenia; 8) naruszenie art. 77 par. 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 2 oraz art. 72 ust. 3 pkt 3b) i pkt 4) ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez całkowite pominięcie okoliczności, iż jeszcze przed dniem przekształcenia w niniejszej sprawie, realizowana na przedmiotowym gruncie, oddanym uprzednio w użytkowanie wieczyste spółce, inwestycja mieszkaniowa (przedsięwzięcie deweloperskie) była już gotowa, w całości wybudowana, od dawna miała już charakter wyłącznie mieszkaniowy, a nabywcy lokali jeszcze przed w/w dniem przekształcenia prowadzili już w wybudowanym budynku prace wykończeniowe i remontowe, zaś w dniu przekształcenia inwestycja ta jako obiekt budowlany została dopuszczona do użytkowania. Spółka zarzuciła organowi II instancji również naruszenie art. 138 § 1pkt 1) kpa poprzez bezpodstawne i niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia 20 września 2021 r. symbol [...] przez co doszło nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej według stawki 3% oraz nieprawidłowego ustalenia okresu jej wnoszenia przez 33 lata. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i lit c) ppsa, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2023r. sygn. akt [...], uchylenie w całości decyzji organu w I instancji wydanej w niniejszej sprawie, tj. decyzji Prezydenta [...] - Urząd [...] nr [...] z dnia 20 września 2021 roku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowo - administracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 4 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydane przez właściwy organ. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 ustawy, i zasadach jej wnoszenia. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji (art. 6 ust. 1 ustawy). Wg art. 7 ust. 1 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2 art. 7 ww. ustawy). W tym zakresie organ wydaje stosowne zaświadczenie, jednak na wniosek podmiotu uprawnionego, co miało miejsce w tej sprawie, właściwy organ ustala, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, wysokość opłaty lub okres jej wnoszenia. W przypadku zmiany wysokości opłaty jej nowa wysokość obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpiło nabycie nieruchomości. Właściwy organ zawiadamia na piśmie nabywcę nieruchomości, w przypadku nadpłaty, o zaliczeniu na poczet przyszłych opłat nadwyżki wniesionej opłaty, a w przypadku niedopłaty, o dopłacie do opłaty odpowiadającej różnicy pomiędzy wniesioną opłatą a nową wysokością opłaty (ust. 2). Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu zaświadczenia skarżąca spółka w piśmie z 9 marca 2021r. zwróciła się o wydanie decyzji w zakresie wysokości i okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej i zakwestionowała wysokość stawki procentowej opłaty określonej w zaświadczeniu powołując się na mieszkaniowy charakter zabudowy. Tymczasem z zaskarżonej decyzji Prezydent miasta ustalił wysokość opłaty przekształceniowej w oparciu o wydane przez sienie ww. zaświadczenie, zaś organ odwoławczy utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy – uznając, że spółka nie złożyła stosownego wniosku o aktualizację opłaty w trybie art. 21 ust. 2 ustawy. Istotnie, gros zarzutów sformułowanych i szeroko rozbudowanych w skardze sprowadza się do naruszenia przez SKO art. 21 ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu, właściwy organ, po tym dniu, ustala tę stawkę, stosując odpowiednio przepis art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak ustaloną stawkę procentową, jak wprost stanowi art. 21 ust. 4 ustawy - stosuje się do ustalenia wysokości opłaty. Wówczas opłatę wnosi się w wysokości odpowiadającej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby od dnia 1 stycznia roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Jeżeli w wyniku aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (...) ustalona zostanie nowa wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, opłata wnoszona jest w nowej wysokości wynikającej z tej aktualizacji (...) i obowiązuje od dnia 1 stycznia roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Do nadpłaty lub niedopłaty opłaty stosuje się odpowiednio przepis art. 6 ust. 3 ustawy. Dalej, w art. 21 ust. 8 ustawy ustawodawca postanowił, że jeżeli w wyniku aktualizacji opłaty, (o której mowa w art. 21 ust. 3) zostanie ustalona nowa wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ zawiadamia na piśmie właściciela o dopłacie do wniesionej opłaty jednorazowej, a w przypadku nadpłaty właściwy organ zwraca właścicielowi nadwyżkę wniesionej opłaty jednorazowej. Wszystkie przywołane wyżej przepisy w całokształcie stanowią wyznacznik dla postępowania właściwego organu, a jego działań nie uzależniają od wniosku strony, przeciwnie – nakładają na właściwy organ odpowiednie obowiązki tak proceduralne jak i informacyjne. Rację za zatem spółka wywodząc, że skoro w dacie przekształcenia na gruncie istniały podstawy do zastosowania innej stawki procentowej opłaty rocznej, to opłata przekształceniowa powinna być ustalona przez organ przy zastosowaniu art. 21 ust. 3-8 ustawy, niezależnie od wniosku strony, przy zastosowaniu "odpowiednio" procedury określonej szczegółowo w art. 73 ust. 2 – 2f ugn. Tymczasem SKO przyjęło za organem I instancji, że postępowanie w sprawie opłaty jest osobnym stricte wnioskowym postępowaniem, do czego w świetle przytoczonej regulacji z art. 21 ust. 3 ustawy nie ma podstaw. Opisaną szczegółowo w art. 73 ust. 2 procedurę aktualizacyjną organ powinien zastosować "odpowiednio" przy uwzględnieniu, że norma z art. 21 ust. 3 ustawy ma charakter zobowiązujący i odmienny od zwyczajnej wnioskowej procedury aktualizacyjnej określonej w art. 73 ust. 2 ugn. Odmienna interpretacja regulacji zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy prowadziłaby do uznania nieracjonalności ustawodawcy – jako powielającego procedurę aktualizacyjną zawartą w art. 73 ust. 2 ugn w kolejnym akcie rangi ustawowej. W ocenie Sądu, skoro organ I instancji jak i SKO nie kwestionują, iż stawka procentowa opłaty rocznej w związku z zabudowaniem spornego gruntu na cele mieszkaniowe powinna być ustalona na poziomie 1 % a nie 3 % - jak to zostało określone uprzednio przed datą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a jedynie kwestionują, że powinno to nastąpić w osobnym postępowaniu – to zgodnie z przytoczonymi wyżej wprost przepisami art. 21 ust. 3 ustawy, właściwy organ powinien z urzędu dokonać aktualizacji ww stawki opłaty a ustalenie wysokości opłaty przekształceniowej powinno być poprzedzone postępowaniem aktualizacyjnym, na co wskazuje wprost art. 21 ust. 4 ustawy. W tym kontekście nie sposób też pominąć, że nawet w przypadku uznania, że aktualizacja opłaty jest dokonywana wyłącznie na wniosek (tu dawnego użytkownika wieczystego), to procedura związana z kwestionowaniem zaświadczenia i określonej tam wysokości opłaty przeszkształceniowej, skutkująca osobnym wnioskiem spółki o ustalenie opłaty przeształceniowej w drodze decyzji administracyjnej – z uwzględnieniem charakteru zabudowanej nieruchomości gruntowej w dacie przekształcenia – w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 6 ust. 1 ustawy powinna skutkować automatycznie zastosowaniem przez organ art. 21 ust. 3 ustawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 21 ust. 3-8 ustawy w zw. z art. 73 ust. 2 ugn. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (wpis stosunkowy i koszty zastępstwa procesowego wg norm przepisanych).