I SA/Wa 1568/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Mariola Kowalska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. R. i R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę

I SA/Wa 1568/19 UZASADNIENIE Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. [...], działając na podstawie art. 4 pkt 9b1 art. 136 ust. 3, 137 oraz 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.1774 j.t. ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 26 ust 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz.U.2015.1438 j.t.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 j.t. ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. R. oraz R. C. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] w [...], przy ulicy [...], na którą składają się obecnie działki ew. nr [...] i [...] z ob. [...], będącej dawną własnością Z. R. W uzasadnieniu organ wskazał następujące okoliczności sprawy: Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji znak: [...] z [...] sierpnia 1981 r. Prawo własności Z. R. na dzień wywłaszczenia do przedmiotowej nieruchomości potwierdzał Akt Własności Ziemi nr [...]. Na mocy postanowienia Sądu spadek po Z. R. nabyły R. C. z domu R. oraz A. C. z domu R. Zgodnie ze stanowiskiem Biura Geodezji i Katastru wyrażonym w piśmie z dnia [...] stycznia 2014r. znak: [...] nieruchomość objęta w/w decyzją wywłaszczeniową stanowi obecnie działki ew. nr [...] i [...] z ob. [...], które znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]" S.A. Dla działki ew. nr [...] z obrębu [...] urządzona jest księga wieczysta nr [...], natomiast dla działki ew. nr [...] z obrębu [...] - księga wieczysta nr [...]. Prawo użytkowania wieczystego dla nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej z dniem [...] listopada 2009r., a w księdze wieczystej nr [...] z dniem [...] sierpnia 2010 r. Geodeta uprawniony A. K. nr uprawnień [...] na sporządzonej mapie sytuacyjnej z dnia [...] września 2016 r. wykazała, że nieruchomość objęta decyzją Naczelnika [...] znak: [...] z [...] sierpnia 1981r. stanowiąca dawną działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha odpowiada obecnie w całości działce ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz części działki ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. Analiza opracowania wskazywała, że stanowisko geodety uprawnionego w zakresie granic nieruchomości objętej wywłaszczeniem jest zgodne ze stanowiskiem Biura Geodezji i Katastru wyrażonym w piśmie z dnia [...] stycznia 2014r. znak: [...]. W dalszej części uzasadnienia organ przypomniał, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa dla realizacji inwestycji określonej w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z przeznaczeniem pod budowę Wytwórni [...], a wnioskodawcą wywłaszczenia były [...] Zakłady Farmaceutyczne "[...]" w [...]. Zgodnie z powyższą decyzją o lokalizacji szczegółowej przedmiotowa nieruchomość w całości została przeznaczona pod teren rozbudowy [...] Zakładów Farmaceutycznych. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1976 r. został zatwierdzony plan realizacyjny zakładów, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość leżała na terenie zorganizowanego zakładu i została przeznaczona m.in. pod drogi wewnętrzne. Wobec zmiany planów inwestycyjnych w dniu [...] grudnia 1981 r. została wydana kolejna decyzja o lokalizacji przedmiotowej inwestycji o nr [...], która anulowała wcześniej wydaną decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...]. Załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] został wykonany na podkładzie załącznika graficznego do decyzji nr [...]. Zgodnie z wyznaczoną nową lokalizacją inwestycja została podzielona na I i II etap budowy, przy czym przedmiotowa nieruchomość (objęta wnioskiem o zwrot) pozostawała w I etapie budowy i znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji z przeznaczeniem pod rozbudowę zakładów. W odniesieniu do wprowadzonych zmian decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. zatwierdzono zaktualizowany plan realizacyjny. Analiza załącznika graficznego do zaktualizowanego planu realizacyjnego (w odniesieniu do planu z 1976 r.) przewidywała zrealizowanie parkingu na przedmiotowej nieruchomości wraz z siecią urządzeń infrastruktury podziemnej. Z analizy odbitek archiwalnych zdjęć lotniczych pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wchodzących w skład Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wynikało, że na dzień [...] maja 1987r. (tj. przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia) na przedmiotowej nieruchomości znajdował się urządzony parking. W niedalekim sąsiedztwie na wschód od przedmiotowej nieruchomości znajdowały się wcześniej zrealizowane budynki zakładów (teren nieobjęty rozbudową) oraz zrealizowany nowy budynek oznaczony symbolem [...] (wchodzący w skład terenu przeznaczonego pod rozbudowę). Zagospodarowanie obszaru uwidocznione na zdjęciu lotniczym jest zbliżone do zaprojektowanego rozmieszczenia obiektów wynikającego z zaktualizowanego planu realizacyjnego. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2014 r. wykazały, iż przedmiotowa nieruchomość w przeważającej części pokryta jest asfaltem i stanowi parking oraz wjazd na parking, z którego przede wszystkim korzystają pracownicy [...]. Ponadto w południowo - zachodniej części nieruchomości znajduje się trawnik, a wzdłuż zachodniej granicy przebiega chodnik z płyt betonowych. Zgodnie z mapą zasadniczą przez nieruchomość przebiega gęsta sieć podziemnej infrastruktury technicznej - przewody wodociągowe kanalizacyjne. W ocenie organu przedmiotowa nieruchomość w całości została wykorzystana na cel wywłaszczenia i stanowiła utwardzony, urządzony parking (wraz z chodnikami i latarniami oraz trawnikami) dla pracowników [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]", który do dziś spełnia swoją funkcję. Nie było zatem podstaw do zwrotu jej części. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zasadniczo powtórzył uzasadnienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem została przejęta na rzecz Skarbu Państwa dla realizacji inwestycji określonej w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z przeznaczeniem pod budowę Wytwórni [...], a wnioskodawcą wywłaszczenia były [...] Zakłady Farmaceutyczne "[...]". Zgodnie z powyższą decyzją o lokalizacji szczegółowej przedmiotowa nieruchomość w całości została przeznaczona pod teren rozbudowy [...] Zakładów Farmaceutycznych. W związku z tak dokonanymi ustaleniami, organ badający sprawę nie widział podstaw do kwestionowania, że przedmiotowa nieruchomość w całości została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Został na niej urządzony utwardzony parking (wraz z chodnikami i latarniami oraz trawnikami) dla pracowników [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]", który do dziś spełnia swoją funkcję, a także przez nieruchomość przebiega sieć urządzeń infrastruktury technicznej podziemnej. Organ zaznaczył, że na rozbudowa [...] Zakładów Farmaceutycznych [...] polegała na budowie kompleksu budynków i budowli wraz z urządzeniami infrastruktury podziemnej, drogami dojazdowymi, miejscami parkingowymi oraz zielenią urządzoną. Była inwestycją złożoną. Konieczność zapewnienia miejsc parkingowych wynika m.in. z zapisów wytycznych urbanistycznych stanowiących załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji. Większość budynków i budowli związanych z rozbudową powstała na południowy i południowy - wchód od przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z wybranymi książkami obiektów budowlanych - budynki i budowle zrealizowane na terenie rozbudowy zakładów zostały oddane do użytku w latach 80-tych (czyli przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości). Organ uznał, że cel wywłaszczenia polegający na budowie Wytwórni [...] na przedmiotowej nieruchomości został całkowicie zrealizowany w terminie 7 lat od dnia wywłaszczenia poprzez urządzenie parkingu dla pracowników zakładów oraz budowie infrastruktury podziemnej. Jednocześnie organ uznał za słuszne stanowisko organu I instancji, odnoszące się do wcześniejszych zarzutów wnioskodawców, sygnalizowanych w postępowaniu odwoławczym (dot. braku przeszkód w zwrocie nieruchomości zajętej pod urządzenia podziemne - infrastrukturę techniczną), że sama budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jednakże jedynie w sytuacji, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2013 r. sygn. I OSK 643/12). Wojewoda [...] wskazał na fakt, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, co powoduje, że roszczenie o zwrot nie mogłoby zostać spełnione, nawet gdyby zaszły przesłanki zbędności ustanowione w art. 137 ust. 1 u.g.n. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły R. C. i A. R. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania art. 7, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nieustalenie czy i kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż organ nie dysponuje tytułem prawnym do wywłaszczonej nieruchomości co powoduje to zbędność dalszego postępowania, podczas gdy oddanie spornej nieruchomości w prawne władanie osobie trzeciej nie stanowi automatycznie przeszkody do zwrotu tej nieruchomości; 3) ustalenie błędnego stanu faktycznego, mającego wpływ na treść wydanej decyzji poprzez przyjęcie, iż prawo użytkowania wieczystego jest ustanowione dla nieruchomości o księdze wieczystej o nr [...], podczas, gdy na nieruchomości brak jest ustanowionych użytkowników wieczystych. Wniesiono: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zwrotu nieruchomości na rzecz skarżących; ewentualnie przekazanie i sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. uczestnik postępowania [...] Zakłady Farmaceutyczne "[...]" S.A. w [...] przedstawiły stanowisko w sprawie. Wskazały, że w ich ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany. W obszernych motywach strona przedstawiła argumentację w powyższym zakresie. Dodatkowo uczestnik wyjaśnił, w odpowiedzi na zarzut skarżących, że aktualny stan prawny nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjna [...] z obrębu [...] jest ujawniony w księdze wieczystej [...]. W dziale II tej księgi, prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę ew. [...], jako użytkownik wieczysty widnieją [...] Zakłady Farmaceutyczne "[...]" S.A. w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. Nr [...], odmawiającą zwrotu nieruchomości i sąd w tym zakresie badał legalność zaskarżonej decyzji. Przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do art. 136 ust. 3 ugn, jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. W myśl do art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicja zbędności ujęta jest w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lał od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zatem przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy rozumieć nierozpoczęcie w ogóle lub niezrealizowanie przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, celu dla którego realizacji nieruchomość została wywłaszczona, spowodowane zarówno brakiem obiektywnych możliwości jego realizacji, jak i leżącymi po stronie tego podmiotu przeszkodami, uniemożliwiającymi osiągnięcie przez niego zamierzonego poprzednio celu. Decyzją Naczelnika [...] z [...] sierpnia 1981 r. znak: [...] została wywłaszczona nieruchomość o całkowitej pow. [...] m2 na rzecz [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]" pod rozbudowę wytwórni [...]. Cel wywłaszczenia jakim była budowa wytwórni [...] został określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...]. Z kolei decyzją z [...] lutego 1976 r. został zatwierdzony plan realizacyjny zakładów, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość leżała na terenie zorganizowanego zakładu i została przeznaczona m in. pod drogi wewnętrzne. Wobec zmiany planów inwestycyjnych w dniu [...] grudnia 1981 r. została wydana kolejna decyzja o lokalizacji przedmiotowej inwestycji o nr [...], która anulowała wcześniej wydaną decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...]. Załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] został wykonany na podkładzie załącznika graficznego do decyzji nr [...]. W odniesieniu do wprowadzonych zmian decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. zatwierdzono zaktualizowany plan realizacyjny. Analiza załącznika graficznego do zaktualizowanego planu realizacyjnego (w odniesieniu do planu z 1976 r.) przewidywała zrealizowanie parkingu na przedmiotowej nieruchomości wraz z siecią urządzeń infrastruktury podziemnej. W rozpoznawanej sprawie rację należy przyznać organom w zakresie w jakim ustaliły, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z 1981 r. został zrealizowany. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek [...] Zakładów Farmaceutycznych "[...]", jako inwestora budowy Wytwórni [...]. Z akt sprawy wynika, że cel wywłaszczenia był z czasem modyfikowany, ale zawsze był ten sam i w obrębie tych samych granic powierzchniowych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym mapy, na których zostały zaznaczone działki o konkretnych numerach, obejmujące tereny wywłaszczone decyzją z 1981 r. świadczą, że nieruchomości wywłaszczone na rzecz [...] Zakładów Farmaceutycznych [...] na podstawie decyzji Naczelnika [...] z [...] sierpnia 1981 r zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia i terminie określonym w art. 137 u.g.n. Na obszarze objętym wnioskiem wybudowano parking na potrzeby pracowników Zakładu. Jak wynika z decyzji lokalizacyjnych ta część wywłaszczonej nieruchomości przewidziana była pierwotnie pod lokalizację drogi wewnętrznej, końcowo zaplanowano tutaj parking. Nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia - rozbudowa zakładu produkcyjnego - obejmował nie tylko budowę samych budynków, lecz również całą infrastrukturę towarzyszącą, w tym również drogi wewnętrzne, parkingi a nawet tereny zielone służące pracownikom. Wszystkie te obiekty składają się, łącznie z budową budynków na ogólny cel - rozbudowę zakładu produkcyjnego. Różnice w lokalizacji poszczególnych elementów planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z 1981 r. i następnie modyfikowanego nie wpływają na ocenę zasadności wywłaszczenia, jak również oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd podzielił stanowisko SN wyrażone w uchwale 7 Sędziów z dnia 27 stycznia 1988r., o sygn. III AZP 11/87, OSNC 11/88/149, w której wyraźnie wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem - jak już wyżej podniesiono - cel wywłaszczenia obejmującą złożoną inwestycję polegającą na budowie Zakładów Farmaceutycznych [...] został zrealizowany zgodnie z decyzją z 1981 r. w granicach działki objętej wywłaszczeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, że ze względu na złożoność i wielkość inwestycji nie można wykluczyć możliwości by na terenie przeznaczonym pod Zakłady w trakcie realizacji inwestycji nastąpiły zmiany co do ich konkretnego położenia części tej inwestycji stanowiące modyfikacje, a nie zmianę celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014r. II OSK 846/13, CBOSA). Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletni czy wieloetapowe (wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r., I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, CBOSA). Skarżące natomiast nie przedstawiły żadnych okoliczności, dowodów, opinii biegłego, które by podważyły ustalenia organów. Strona ogólnie wymieniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bądź wskazując na jego ewentualny brak, nie wskazała konkretnie w sposób przekonywujący okoliczności, które by wskazywały, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, a tylko to w tej sprawie jest brane pod uwagę. Zarzuty i uzasadnienie skargi ograniczyły się do gołosłownych twierdzeń o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Nie można przyjąć, tak jak to wynikało z treści skargi, że budowa Wytwórni [...] to wyłącznie budowa obiektów kubaturowych. Na rozbudowę zakładu produkcyjnego składają się bowiem zawsze zarówno budowa budynków, jak również budowa obiektów bez których funkcjonowanie zakładu produkcyjnego nie byłoby możliwe. Do takich obiektów zalicza się drogi wewnętrzne i parkingi. Należy zatem wskazać, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu dowodowym został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski i dano im wyraz w uzasadnieniu decyzji. W toku prowadzonego postępowania skarżący mieli możliwość wypowiedzieć się co do zebranych materiałów, a w związku z tym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a. Załatwienie sprawy nie po myśli strony skarżącej nie świadczy automatycznie o naruszeniu przez organ zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W skardze nie wskazano jakie okoliczności faktyczne wymagają dalszego badania. Wobec tych ustaleń skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.