I SA/Wa 1564/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że Prezydent Miasta L. złożył do Wojewody [...] dokumentację inwentaryzacyjną wyżej wskazanego mienia, wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Spis inwentaryzacyjny mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmujący nieruchomość określoną w karcie inwentaryzacyjnej był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Prezydenta Miasta L. w okresie od 8 marca 2011 r. do 8 kwietnia 2011 r. O wyłożeniu spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miasta w L. zainteresowane osoby zostały powiadomione ogłoszeniem nr [...] w "Gazecie Wyborczej" oraz zawiadomieniami wywieszonymi w siedzibie Urzędu Miasta L., Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji, ul[...] i siedzibach Delegatur Urzędu Miasta L dla dzielnicy: [...]. W okresie wyłożenia spisu zastrzeżeń nie zgłoszono. Z dokumentacji inwentaryzacyjnej wynika, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wobec zapisu w karcie inwentaryzacyjnej, iż władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. był K. w L., podjął czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy opisana wyżej nieruchomość pozostawała w tym dniu, tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa na podstawie jednego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). W celu określenia czy przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa sporządzone zostało opracowanie mające ustalić w jakim zakresie nieruchomość położona w L. przy [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowana w księdze wieczystej kw nr [...], odpowiada działkom wymienionym w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z wykonanego przez Konsorcjum Geodezyjne opracowania wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] pozostawała w zarządzie K. w L., na podstawie zaświadczenia z 30 maja 1986 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...], nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość objęta prawem zarządu nie znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wyklucza możliwość komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta L. domagając się uchylenia decyzji Wojewody [...] i stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości przez gminę Miasto L. Prezydent Miasta L. stwierdził, iż zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu dla K. Takim dokumentem może bowiem być tylko decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego. Rozpatrując sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że komunalizacyjny skutek art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. zobowiązuje i jednocześnie upoważnia do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia przez właściwą gminę, jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki: - uwzględniono stan faktyczny i prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, - mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w nim wymienionych, oraz - nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zachodzą przesłanki od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 ustawy. W niniejszej sprawie istotnego znaczenia nabiera art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę uznał, iż podstawowym dowodem przemawiającym za odmową stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie przez Miasto L., prawa własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] jest fakt, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka ta pozostawała w zarządzie K. w L. na podstawie zaświadczenia z [...] maja 1986 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...]. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Wojewoda [...] nie w pełni wykorzystał zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumenty załączone do powyższego opracowania. Zdaniem organu II instancji zaświadczenie z [...] maja 1986 r. nie przesądza jednoznacznie o ustanowieniu w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu. Dowodem takim jest natomiast stan księgi wieczystej i ujawnione w nim prawa. Zgodnie z księgą wieczystą kw nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...], przedmiotowa działka nr [...] o pow. [...] m2 powstała z odłączenia z księgi wieczystej kw nr [...]. W dziale II księgi figuruje wpis dokonany 21 października 1986 r., zgodnie z którym w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa, w zarządzie K. w L. Stan ten Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła w oparciu o badanie księgi wieczystej wykonane przez Konsorcjum Geodezyjne. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 70, ze zm., dalej u.k.w.h) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie natomiast z art. 7 rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko: prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu; prawu dożywocia; służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej; służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia; służebnościom przesyłu. Wyłączenie to nie znajduje zastosowania do komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że ocena, czy powołane powyżej zaświadczenie ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego stanowiło wystarczającą podstawę do ujawnienia prawa zarządu K. w L. co do tej nieruchomości podlegało ocenie sądu wieczystoksięgowego. W niniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości niż to, które wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r., nr [...], skargę złożyła Gmina Miasta L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie przyjmuje, iż wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu 27 maja 1990 r., prawa zarządu dla K. Jak bowiem wynika z opracowania wykonanego przez Konsorcjum Geodezyjne oraz z treści księgi wieczystej [...] (z której powstała księga wieczysta [...]), wyżej wymieniony wpis został przez ówczesne Państwowe Biuro Notarialne w L. dokonany na postawie zaświadczenia nr [...] z [...] maja 1998 r. Natomiast zgodnie z obowiązującą w tym czasie ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazane zaświadczenie nie potwierdza prawa zarządu dla K. z czym zgadza się organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 38 ust. 2 stwierdzała, że dokumentem potwierdzającym istnienie prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego. We wszystkich wcześniej obowiązujących przepisach, dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu był wymóg rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Na przykład obowiązek ustanowienia prawa zarządu określała ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: z 1961 r. Dz.U. Nr 18, poz. 94), rozporządzenie Rady Ministrów z 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (t.j.: z 1970 r. Dz.U. Nr 28, poz. 225), ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159) i rozporządzenie Rady Ministrów z 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1). Analiza tych aktów prawnych wskazuje, że dla ustanowienia użytkowania (prawa zarządu) na nieruchomościach państwowych ustawodawca wymagał decyzji administracyjnej, wydawanej przez właściwy organ. Wymagały jej w szczególności art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. i art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., obowiązującej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca podkreśliła, że decyzja administracyjna była więc zawsze, mimo zmieniających się ustaw, warunkiem koniecznym powstania prawa użytkowania (zarządu) gruntu państwowego na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego. Było to przedmiotem wyjaśnień Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. U. 6/99 (OTK 1999/7/159), w którym szczegółowo opisano zbiór przepisów prawnych będących podstawą do podejmowania takich rozstrzygnięć. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (wyroki: NSA z 10.06.1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, publ. lex nr 45054; z 5.11.1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, publ. lex nr 47368; z 2.02.2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, publ. lex nr 194864). Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 23.09.1993 r., sygn. III CZP 81/93, ONSC 1994 r., nr 2, poz. 27). Zatem w przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był tylko i wyłącznie jej posiadaczem oraz nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Skarżąca wskazała, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r., władający nieruchomością K. legitymował się tylko decyzją nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] grudnia 1986 r. w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd, która była podstawą dla Wojewody [...] do uwłaszczenia tej jednostki organizacyjnej. Jednakże taka decyzja nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą terytorialnie gminę. Zdaniem skarżącej z wyżej opisanych względów, sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto L. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. | |Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym, | |jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji | |państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych | |gmin. | |Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza stan prawny, jaki zaistniał 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie | |ustawy komunalizacyjenj. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki od spełnienia | |których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przed gminę własności nieruchomości. | |Zagadnieniem kluczowym było ustalenie, czy organ administracji prawidłowo wywiódł z wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej | |nieruchomości, w oparciu o domniemanie wynikające z treści art. 3 ust.1 u.k.w.h, że K. w L. w dniu 27 maja 1990 r. posiadał tytuł prawny do | |wskazanej na wstępie nieruchomości, to jest, że została ona przekazana temu K. w zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też | |Kombinat sprawował co do niej jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji | |potwierdzającej nabycie wymienionej nieruchomości przez Gminę Miasta L. W niniejszej sprawie spór dotyczy właśnie wpisu prawa zarządu na rzecz | |K. do księgi wieczystej. Jednakże w kompetencji organów administracji publicznej prowadzącego postępowanie nie leżało rozstrzygnięcie tego | |sporu, bowiem ma on charakter cywilny. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi | |wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustawodawca dodatkowo wzmocnił domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 stanowiąc | |w art. 5 u.k.w.h., że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym | |treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo | |rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). | |Wobec wpisu w księdze wieczystej organy orzekające w sprawie nie mogły poczynić własnych ustaleń i dojść do przekonania, wbrew zapisom w | |księdze wieczystej , że K. w L. nie przysługiwało prawo zarządu do omawianej nieruchomości. Jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania,| |jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wynika to bezpośrednio z art. 10 ust. 1 u.k.w.h., który | |stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, | |której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać | |usunięcia niezgodności. Istniejący wpis prawa zarządu widniejący w księdze wieczystej od jego dokonania w 1986 r. jest, stosownie do treści| |626 (8) § 6 k.p.c. (do dnia 23.09.2001r. - art. 49 u.k.w.h), prawomocnym orzeczeniem sądowym , które z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno | |sąd, który je wydał, strony jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Organy administracji, ani także sądy | |administracyjne nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę, z| |pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie | |sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 28.012005r. I OSK 1064/04, wyrok NSA z 2.04.2008r. I OSK 579/07, wyrok NSA z 13.04.2012r. I OSK | |499/11 i inne). Tym samym wszelkie spory o prawa do nieruchomości powstałe w toku postępowania komunalizacyjnego nie mogą być rozpoznawane | |przez organy administracji. | |Prawidłowo więc organy przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości z art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej posłużyły się wpisem | |prawa zarządu w księdze wieczystej. Słusznie odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez skarżącą spornej nieruchomości, ponieważ grunty | |państwowe oddane w zarządu K. dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu) nie należały | |do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust.1 | |ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Przyjęcie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby do podważenia instytucji ksiąg| |wieczystych. Natomiast spory o prawa wpisane w księgach wieczystych pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, a także | |postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji zarzuty i wywody skargi dotyczące prawnego potwierdzenia istnienia prawa zarządu dla | |przedsiębiorstwa państwowego nie mogą być skuteczne wobec wpisu w księdze wieczystej. Zarzuty skargi faktycznie zmierzają do podważenia wpisu| |w księdze wieczystej. Jak wyżej wskazano jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi | |wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. | |Podsumowując stwierdzić należy, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., pozostawała w zarządzie ww. K., a więc | |nie podlegała komunalizacji, wobec czego zarzuty skargi, z przyczyn wyżej omówionych, są niezasadne. | |Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 ppsa oddalił skargę w całości. |