I SA/Wa 1561/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Gabriela Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Z. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "Skarżąca"), decyzją z 20 czerwca 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") z 12 kwietnia 2023 r., nr [...] o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na [...]. Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 4 maja 2022 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną tj. bratem [...]. W dniu 25 maja 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, synem i wnuczką. W 2019 r. podjęła zatrudnienie w Niemczech, następnie 18 kwietnia 2020 r. uległa wypadkowi i do 30 września 2021 r. przebywała na świadczeniu rentowym z ZUS. Obecnie opiekuje się bratem [...] oraz wnuczką [...], dla której jest rodziną zastępczą. Skarżąca nie pracuje, aby móc opiekować się bratem. Ze złożonego w dniu 2 czerwca 2022 r. wykazu czynności sprawowanych podczas opieki nad [...] wynika, że Skarżąca świadczy opiekę w zakresie wykonywania czynności higienicznych, pomiaru ciśnienia, poziomu cukru we krwi, podania leków, podania posiłków, utrzymania czystości, zapewnienia wizyt lekarskich, opłacenia rachunków, robienia zakupów, wyjścia na spacer, ogrzania pomieszczeń i innych. W skład rodziny [...] wchodzi rodzeństwo: [...]. W uzupełnieniu wniosku, w dniu 1 lipca 2022 r., Skarżąca złożyła oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, że jej stan zdrowia pozwala na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną a niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane jest koniecznością sprawowania opieki nad bratem oraz wnuczką. Decyzją z 8 lipca 2022 r. nr [...] Burmistrz odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na [...]. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Kolegium z 21 lutego 2023 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 12 kwietnia 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390) dalej: "u.ś.r.", odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na [...], wykazując brak podstaw prawnych do jego przyznania. W uzasadnieniu stwierdził, że przeprowadzony przez pracownika socjalnego wywiad potwierdza fakt sprawowania opieki przez Skarżącą nad bratem, ale nie wykazuje, iż opieka ta wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie potwierdza również tego, że opieka ta była powodem niepodejmowania lub rezygnacji z pracy zarobkowej, gdyż zaprzestanie zatrudnienia nastąpiło z powodu wypadku w dniu 18 kwietnia 2020 r., w związku z tym do 30 września 2021 r. Skarżąca przebywała na świadczeniu ZUS. Podkreślił, że są to warunki niezbędne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ponieważ świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Podał także, że z oświadczeń złożonych przez Skarżącą wynika bezsprzecznie, iż opieka faktycznie jest sprawowana i nie istnieją przesłanki negatywne wynikające ze złego stanu jej zdrowia. Również, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem, natomiast opiekę nad wnuczką [...] podjęła gdy miała go już pod opieką. Zatem w ocenie Burmistrza zajmowanie się niepełnosprawnym nie stanowi przeszkody do opieki nad inną osobą, tym samym nie stanowiłaby przeszkody do wykonywania pracy zarobkowej. W tym stanie faktycznym stwierdził, że opieka nad [...] nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z niepodejmowaniem zatrudnienia. Wskazał, że w piśmie z 24 marca 2023 r. Skarżąca oświadczyła, że ostatnie zatrudnienie zakończyła 2019 r. ze względu na stan zdrowia swojego brata. Podkreślił, że nie zostało to potwierdzone żadnym orzeczeniem lekarskim, jedyne orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji [...] wydano 4 listopada 2021 r. W tych okolicznościach faktycznych, zdaniem organu, wynika, że zaprzestanie zatrudnienia nie ma związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Podniósł także, że ww. oświadczenie, odnośnie powodu zakończenia zatrudnienia, stoi w sprzeczności z oświadczeniem złożonym podczas ww. wywiadu środowiskowego, gdzie Skarżąca podała, że powodem zakończenia pracy zarobkowej był wypadek. Burmistrz wskazał również, że na jego wezwanie, nie wyjaśniła ona, a tym samym nie udowodniła, iż zakres opieki sprawowanej nad bratem wyklucza możliwość podjęcia przez nią jakiejkolwiek pracy zarobkowej co powoduje niespełnienie warunku koniecznego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niezgadzając się z powyższą decyzją Skarżąca złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu, którego Kolegium, decyzją z 20 czerwca 2023 r., utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza z 12 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu stwierdziło, że bezspornym jest zaliczenie Skarżącej do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podało, że w sprawie nie ujawniono by osoba wymagająca opieki posiadała bliskich, których obowiązek alimentacyjny wobec rzeczonego wyprzedzałby tenże obowiązek Skarżącej, gdyż [...] posiada tylko rodzeństwo, które nie wyraża chęci podjęcia osobistej opieki nad bratem ani zapewnienia mu jej w inny sposób. Stwierdziło, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba uprawniona - siostra (Skarżąca), a opieka sprawowana jest nad bratem legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 4 listopada 2021 r., na mocy którego został on uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2023 r. Z treści tego orzeczenia wynika, że jego niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 września 2021 r. Powołując się na pismo z 24 marca 2023 r. wskazało, że Skarżąca ostatnie zatrudnienie zakończyła w 2019 r. - jak oświadczyła ze względu na stan zdrowia jej brata. Podało również, że z jego treści wynika, że pomaga ona bratu w podstawowych czynnościach życiowych takich jak: czynności higieniczne, pranie, sprzątanie, prasowanie, opłacanie rachunków, realizacja recept, pomoc w organizacji wizyt lekarskich, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie opału, palenie w piecu, masaże oklepywanie i układanie do snu, ścielenie pościeli, wymiana pościeli. Skarżąca codziennie wykonuje pomiar ciśnienia bratu, mierzy mu poziom cukru we krwi, przygotowuje odpowiednie posiłki, podaje leki i wychodzi na spacer z bratem. Kolegium stwierdziło, że Skarżąca przestała być aktywna zawodowo w 2021 r., zaś niezdolność do samodzielnej egzystencji jej brata istniała w dniu 1 września 2021 r. Uprzednio zaś -jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 24 czerwca 2014 r. zaliczającego [...] do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wymagał on tylko częściowo stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ocenie Kolegium Skarżąca nie spełniła podstawowej przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż nie jest ona czynna zawodowo od 2019 r., a wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem złożyła 4 maja 2023 r., to brak jest związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Podkreśliło jednocześnie, że Skarżąca nie wykazała, że zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad bratem legitymującym się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji z 4 listopada 2021 r. Na decyzję Kolegium Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez nią w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Burmistrza z 12 kwietnia 2023 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie żądanego trybu rozpoznania sprawy organ nie wniósł zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 pkt 4 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie z racji sprawowania opieki. Pod pojęciem opieki stałej oraz długoterminowej należy z kolei rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, a także gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Określenia te wskazują więc, że nie może to być opieka świadczona sporadycznie czy też przez osoby, które zważywszy na własne predyspozycje psychofizyczne nie są jej w stanie świadczyć i same wymagają pomocy. Innymi słowy aby uzyskać świadczenie wnioskujący musi sprawować i pozostawać w gotowości do sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz mieć realną możliwość jej sprawowania w tak znacznym wymiarze, że z tego powodu rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe. Kolegium uznało, że w sprawie brak jest związku przyczynowego między sprawowaną opieką nad bratem a rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia). W jego ocenie, z akt sprawy wynika, że przestała być ona aktywna zawodowo od 2019 r., zaś niezdolność do samodzielnej egzystencji jej brata istniała w dniu 1 września 2021 r. Podkreślając jednocześnie, że uprzednio wymagał on tylko częściowo stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 24 czerwca 2014 r. zaliczającego [...] do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności). Zaś wniosek o ustalenie prawa do świadczenia złożyła 4 maja 2022 r. W konsekwencji uznało, że rezygnacja (niepodejmowanie) z zatrudnienia nie pozostaje w związku ze sprawowaną opieką. W ocenie Sądu, przywołane wyżej okoliczności, same w sobie nie przesądzają o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, bez ich szczegółowego rozważenia na tle indywidualnej sprawy, w tym przede wszystkim przez pryzmat tego, jakiej opieki, w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna, jak też z uwagi na jakie schorzenie. W przedmiotowej sprawie Kolegium wskazując na brak związku przyczynowego skupiło się jedynie na okresie, który upłynął od ustania zatrudnienia do czasu uzyskania przez brata orzeczenia o niepełnosprawności (tj. z 4 listopada 2021 r.). Całkowicie pominęło przy tym zarówno treść orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Analiza akt sprawy wykazała - wbrew temu co przyjęło Kolegium - że wszystkie ww. przesłanki przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Brat, nad którym sprawuje ona opiekę legitymuje się bowiem orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 listopada 2021 r., w którym stwierdzono, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji do 30 listopada 2023 r., a data powstania niezdolności - istniała w dniu 1 września 2021 r. Z tego powodu wymaga opieki innych osób w zaspakajaniu podstawowych czynności życiowych. Ze wskazaniem, że rokowania trudne. Jak bowiem wyjaśniono w uzasadnieniu orzeczenia jego stan psychiczny powoduje znaczne naruszenie sprawności organizmu. Stwierdzono znaczne zaburzenia zachowania, objawy wytwórcze, brak orientacji w czasie i miejscu, zakres wiedzy i słownictwa na poziomie kilkuletniego dziecka. W ramach tej opieki pomaga mu we wszystkich czynnościach codziennych takich jak: czynności higieniczne, pranie, sprzątanie, prasowanie, opłacanie rachunków, realizacja recept, pomoc w organizacji wizyt lekarskich, załatwianie spraw urzędowych, przygotowanie opału, palenie w piecu, masaże, oklepywanie i układanie do snu, ścielenie pościeli, wymiana pościeli. Skarżąca codziennie wykonuje pomiar ciśnienia bratu, mierzy mu poziom cukru we krwi, przygotowuje odpowiednie posiłki, podaje leki i wychodzi na spacer z bratem. Jakkolwiek zgodzić się można z organem, że większość tych czynności mieści się w obszarze typowej aktywności związanej z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a więc jest także wykonywana przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, jednakże przy ocenie stopnia obciążenia nimi opiekuna osoby niepełnosprawnej nie można pomijać, że wykonuje on je niejako podwójnie – za siebie i podopiecznego. Nie można zatem zrównywać obciążania nimi takiego opiekuna i osoby, w gospodarstwie której problem niepełnosprawności nie występuje. Istotna jest również ocena dokonana przez lekarza orzecznika ZUS (vide: orzeczenie z 4 listopada 2021 r.) dotycząca stanu psychicznego [...], który powoduje znaczne naruszenie sprawności jego organizmu, tj. znaczne zaburzenie zachowania, objawy wytwórcze, brak orientacji w czasie i miejscu, zakres wiedzy i słownictwa na poziomie kilkuletniego dziecka. W konsekwencji opieka nad niepełnosprawnym na ogół przybiera postać wsparcia w załatwianiu elementarnych spraw życia codziennego, tyle tylko, że bez opiekuna ich załatwienie przez osobę wymagającą opieki byłoby znacznie utrudnione, czy wręcz niemożliwe. Nie można wreszcie także przesłanki sprawowania stałej lub długotrwałej opieki utożsamiać z aktywnością w tym obszarze opiekuna 24 godziny na dobę, ale należy mieć na uwadze jego stałą gotowość do podjęcia tej aktywności, której w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej utrzymać nie sposób. Warunek "stałej" i "ciągłej" opieki odnieść zatem należy nie tyle do wykonywania jej w sposób aktywny bez przerwy, lecz – jak zasadnie wywodziła Skarżąca w oświadczeniach składanych w trakcie postępowania – do trwałości i rozciągłości w czasie opieki nad niepełnosprawnym, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności, w więc koniecznością wykonywaniem takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Ten zaś w sprawie został spełniony. Zdaniem Sądu opieka sprawowana przez Skarżącą ma charakter wyłączny, samodzielny i na tyle intensywny, aby tego typu opiekę uznać za długotrwałą i stałą. Opieka jest bezpośrednia i osobista oraz w dacie wydania decyzji przez Burmistrza i przez Kolegium miała charakter stały i długotrwały – obejmowała wszystkie czynności dnia codziennego dotyczące utrzymania gospodarstwa domowego, opieki i pielęgnacji nad bratem. Skoro zatem Skarżąca nie podjęła zatrudnienia (po tym jak 18 kwietnia 2020 r. uległa wypadkowi i otrzymywała rentę do dnia 30 września 2021 r.) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (niezdolnym do samodzielnej egzystencji) bratem i taką opiekę faktycznie sprawuje - czemu organy nie przeczą - to odmowa przyznania jej w tych uwarunkowaniach prawa do świadczenia pielęgnacyjnego narusza w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Naruszenie to było zaś wynikiem błędnej wykładni ww. przepisu, sprowadzającej się do uznania, że przewidziany w nim wymóg rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny spełniony zostaje jedynie wówczas, gdy charakter realnie wykonywanych czynności opiekuńczych i ich częstotliwość wyklucza podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, nastąpiło na podstawie art. 120 w z w. z art. 119 pkt 2 powołanej ustawy. O zwrocie Skarżącej kosztów postępowania sądowego – kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzaj się do obowiązku ponownego rozstrzygnięcie sprawy, przy uwzględnieniu tej oceny.