I SA/Wa 1489/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. K., D. K. i M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. K., D. K. i M. K., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie wydania im zaświadczenia stwierdzającego, że budynki posadowione na gruncie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], odpowiadają warunkom określonym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), przywoływanego dalej jako: "dekret". Postanowienie Wojewody [...] wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1955 r. utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1955 r. odmówiono przyznania dotychczasowej właścicielce – M. K. – prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] pn. "[...]" nr hip. [...] oraz [...]. Orzeczenia te wydane zostały w następstwie rozpoznania wniosku dekretowego złożonego w 1949 r. przez kuratorów praw i majątku nieobecnej M. K., ustanowionych postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 1943 r. Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2008 r. utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność ww. decyzji dekretowych w części dotyczącej gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. Nr [...], dz. [...], a stanowiącego aktualnie działkę nr [...] objętą księgą wieczystą nr [...] oraz w części projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] objętej księga wieczystą nr [...]. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji był ustalenie, że w dacie ich wydawanie brak było kolizji między założeniami planistycznymi obowiązującymi dla przedmiotowego terenu, a dalszym pozostawaniem nieruchomości w rękach dotychczasowego właścicielki. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 921/09, od którego to wyroku skarga kasacyjna wywiedziona przez [...] została również oddalona, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt. I OSK 1133/10. W tym ostatnim wyroku zaś Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że wniosek dekretowy w niniejszej sprawie nie został złożony przed podmiot ku temu uprawniony, a to z tego powodu, że został on wniesiony przez kuratorów nieobecnej M. K. , w sytuacji gdy ta nie żyła. Zmarła bowiem w 1943 r. Wniosku takiego nie złożyli zaś spadkobiercy, bądź kuratorzy spadku po zmarłej, których zresztą nie ustanowiono. Z tego też powodu orzeczenie dekretowe rozstrzygające w przedmiocie wniosku złożonego przez osoby nie należące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, a wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu, w sposób rażący - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- naruszało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo. Kolejną decyzją z [...] września 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. o uwłaszczeniu [...] działką nr [...], w zakresie odnoszącym się do działki nr [...]. Próba eliminacji w trybie nieważnościowym tej decyzji nadzorczej okazała się nieskuteczna. W tym stanie rzeczy wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. K. K., D. K. i M. K. (następcy prawni przeddekretowej właścicielki) wystąpili do Prezydenta [...] o wydanie na podstawie art. 217 w zw. z art. 218 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] w [...] zaświadczenia, że budynki znajdujące się na gruncie nieruchomości [...], dz. nr [...] odpowiadają warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu. W motywach wniosku odwoływali się do wyeliminowania w trybie nieważnościowym decyzji dekretowych oraz decyzji uwłaszczeniowej dotyczącej spornego ternu, jak też wykreślenie z prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej [...], jako użytkownika wieczystego i właściciela budynków. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku Prezydent [...] postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, przy czym w osnowie postanowienia treść tę opisywał jako żądanie wydania zaświadczenia, że "budynki znajdujące się na gruncie nieruchomości poł. przy ul. [...], hip. [...] oraz [...], odpowiadają warunkom przewidzianym w ar. 5 dekretu [...] oraz o prowadzonym postepowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji przyznającej prawo wieczystego użytkowania do gruntu przedmiotowej nieruchomości" Odwołując się do art. 217 § 2 i art. 218 k.p.a. oraz wyrażanych na tle problematyki wydawania zaświadczeń poglądów judykatury wywodził, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Nie rozstrzyga ono o żadnych uprawnieniach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest więc wyłącznie potwierdzeniem wiedzy, a nie woli organu, wynikającym z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W dalszej kolejności zwracał uwagę, iż dla stwierdzenia, że toczy się postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] (hip. [...] oraz [...]) w trybie art. 7 dekretu, koniecznym jest ustalenia określonego stanu faktycznego, tj. ustalenie, że dotychczasowy właściciel, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeśli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, złożyli wniosek o przyznanie im na tym gruncie prawa własności czasowej, oraz że ten wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Natomiast dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu wskazują, że taki wniosek przez osoby ku temu uprawnione nie został wniesiony. Złożony bowiem został jedynie wniosek kuratorów nieobecnej właścicielki, a ta w dacie jego składania nie żyła. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2010 r. mającego zapaść " w związku z postępowaniem w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej" Prezydent podnosił przy tym, że Sąd ów stwierdził, iż wniosek ten jest nieważny jako złożony przez osoby nieuprawnione. W dalszej zaś kolejności wskazywał na wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w 2015 r. pięciu decyzji nadzorczych, którymi stwierdzono nieważność decyzji dekretowych z 1955 r. w częściach dotyczących poszczególnych nieruchomości hipotecznych, ze względu na wydanie ich bez wniosku uprawnionych z dekretu osób. Powołał się także na zawarte w tych decyzjach stanowisko organu nadzoru, iż w takim wypadku postępowanie dekretowe winno podlegać umorzeniu. Wobec takich zaś ustaleń nie jest, w jego ocenie, możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści.’ Odwołał się jednocześnie do wyrażanego w orzecznictwie poglądu, iż w sytuacji gdy problematyka, której dotyczy strony jest sporna to wydanie zaświadczenia zgodnie żądaniem nie jest możliwe. Krańcowo natomiast zwracał uwagę, że brak jest przepisu prawa, który wymagałby wydania zaświadczenia o żądanej treści, a wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w jego uzyskaniu, co w świetle art. 217 § 2 uzasadnia odmowę jego wydania. Na postanowienie to K. K., D. K. i M. K. wnieśli zażalenie, zarzucając organowi szereg manipulacji, polegających m.in. na odwoływaniu się do nieistniejących w rzeczywistości stwierdzeń, mających pochodzić z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2010 r., czy przywoływaniu decyzji nadzorczych Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie dotyczących nieruchomości objętej żądaniem wydania zaświadczenia. Polemizowali także z poglądem prawnym wyrażonym przez sąd kasacyjny w ww. wyroku, jak też podnosili zarzut opieszałości w rozstrzygnięciu sprawy zaświadczenia oraz bezczynności przy rozpoznawaniu sprawy dekretowej. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Wojewoda [...], postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy, podzielając jego stanowisko, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaświadczenie o żądanej przez strony treści nie mogło być wydane. Aczkolwiek zakwestionował pogląd Prezydenta [...], iż postępowanie wywołane wnioskiem z 1949 r. nie jest aktualnie w toku. Wskazywał mianowicie, iż po wydaniu decyzji nadzorczych eliminujących z obrotu prawnego decyzje z 1955 r., nadal pozostaje do rozpoznania ww. wniosek. Niemniej mając na względzie, że treść wniosku o wydanie zaświadczenia pozostaje w ścisłym związku z postępowanie dotyczącym pozostałego do rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości hip. [...] oraz [...] uznawał, że kwestie , które miałyby być stwierdzone zaświadczeniem, winny zostać wyjaśnione w rozstrzygnięciu, które organ zobowiązany jest wydać po tym jak z obrotu prawnego usunięto ww. decyzji dekretowe. Zgadzał się przy tym z żalącymi, iż w samym postępowaniu w przedmiocie ustanowienia w trybie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowych nieruchomości, Prezydent nie podejmuje czynności. Zwracał jednak uwagę, iż w celu mobilizacji organu pełnomocnik skarżących może zwrócić się do Prezydenta [...] o wydanie rozstrzygnięcia i zakończenie postępowania zgodnie z regułami k.p.a. Na powyższe postanowienie K. K., D. K. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj. art. art.: 7, 8 ,80, 107 oraz 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.; art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., art. 153 Kodeksu postępowania cywilnego z 1930 r., art. 58 dekretu z dnia 14 maja 1946 r. Prawo opiekuńcze, a także § 61 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów w zw. z art. 5 dekretu. W obszernych motywach skargi zwracali uwagę, że prowadząc w przedmiocie wydania zaświadczenia przez dwa lata postępowanie organ pierwszej instancji abstrahował całkowicie od treści złożonego wniosku, który odnosił się jedynie do nieruchomości pochodzącej z dawnej nieruch. hip. [...] (działki nr [...]), a nie ciał hipotecznych podanych w treści postanowienia. Podkreślali brak związku przywoływanych w motywach rozstrzygnięcia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2015 r. z nieruchomością, której dotyczy żądanie wydania zaświadczenia. Polemizowali nadto z trafnością poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1133/10, podnosząc przy tym argument, iż od tego poglądu dystansować miał się inny skład owego Sądu w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2537/14, wydanym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność uwłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości Muzeum Narodowego w [...]. Odwoływali się nadto do przepisów regulujących kwestię kurateli obowiązujących w dacie składania wniosku dekretowego w mieniu M.K. oraz poglądów Sądu Najwyższego wyrażanych na tle oceny skuteczności czynności procesowych dokonanych przez kuratorów absentis, w sytuacji gdy osoby przez nich reprezentowane w rzeczywistości nie żyły, a okoliczności te ujawnią się po zakończeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga mimo częściowo trafnych zarzutów nie jest zasadna. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być stwierdzenie, że budynki znajdujące się na gruncie nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] z obrębu [...], a pochodzącej z dawnego ciała hip. [...], odpowiadają warunkom określonym w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), przywoływanego dalej jako: "dekret". Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 do 220.). Rozpoczynający ten dział art 217 stanowi w § 1, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je zaś –stosownie do § 2 tegoż artykułu - jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie – na co słusznie zwracały uwagę organy - jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym –w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r. I OSK 1067/14 Lex nr 2032675 ). Z taką właśnie sytuacją mamy zaś do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia, iż budynki znajdujące się na gruncie nieruchomości przy ul. [...] spełniają warunki określone w art. 5 dekretu, a więc stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności – jako oczekiwali tego skarżący - istotne jest ustalenie w sposób pewny, że w odniesieniu do tej nieruchomości został wniesiony przez podmiot ku temu legitymowany, w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o ustanowienia prawa własności czasowe (obecnie użytkowania wieczystego), który dotychczas nie został rozpoznany. Tylko bowiem w takich okolicznościach faktycznych nie zachodził przewidziany w art. 8 tegoż dekretu skutek w postaci przejścia własności owego budynku na rzecz gminy (a po ich zniesieniu w 1950 r. na rzecz Skarbu Państwa), a przez to nadal pozostaje on własnością przeddekretowego właściciela nieruchomości (jego następców prawnych). To jednak czy tego rodzaju wniosek w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości skutecznie został złożony - wobec oceny prawnej sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2010 r. I OSK 1133/10 – na gruncie rozpoznawanej sprawy pozostaje kwestią otwartą. W powyższym wyroku Sąd stanął bowiem na stanowisku, iż wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu spornej nieruchomości złożony został przez osobę nienależącą do kręgu podmiotów do tego legitymowanych. Istnieją zatem zasadnicze wątpliwości co do tego, czy w obszarze zabudowanej działki nr [...] doszło do przewidzianego art. 5 dekretu czasowego zerwania z zasadą superficies solo cedit. Wątpliwości te zaś mogą być usunięte jedynie w postępowaniu rozstrzyganym w oparciu o art. 7 dekretu, a nie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia prowadzonym na podstawie art. 217 i n. k.p.a. To wówczas bowiem dopiero rozstrzygnięta będzie kwestia skuteczności realizacji owej czynności na gruncie przepisów dekretu. Nie jest natomiast materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Podobnie nie można tym trybie oczekiwać uzyskania danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. To zaś prowadzić musi do wniosku, że postanowienie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści odpowiada prawu. Nie narusza go więc także utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewody [...]. Aczkolwiek zgodzić się należy ze skarżącymi, iż nieuprawnione był pogląd organu pierwszej instancji (niepodważany przez Wojewodę), wskazujący na brak po ich stronie interesu prawnego w sprawie. Niesporne pozostaje bowiem, że są oni następcami prawnymi dawnej właścicielki nieruchomości. Po wyeliminowaniu zaś ze skutkiem ex tunc wdanych w 1955 r. decyzji dekretowych w zakresie dotyczącym tej nieruchomości do rozpoznania pozostaje złożony w imieniu byłej właścicielki przez ustanowionych dla niej – jako osoby nieznanej z miejsca pobytu - kuratorów wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. W takiej natomiast sytuacji (niezależnie od oceny skuteczności wniosku - co nastąpi w odrębnym postępowaniu), źródłem ich interesu prawnego, pozostają przepisy regulujące treść i zakres ochrony prawa własności (art. 140 i n. kc). Rację mają również skarżący, wskazując na zbędność odwoływanie się w skarżonych postanowieniach do decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2015 r. wydanych w postępowaniach nadzorczych stwierdzających częściową nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1955 r. i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1955 r., albowiem, żadna z nich nie dotyczyła budynku objętego wnioskiem stron. Powyższe nie czyni jednak podjętych przez organy rozstrzygnięć na tyle wadliwymi, by prowadzić to musiało do ich uchylenie. Jak już bowiem podniesiono, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących nie było możliwe z uwagi na sporną problematykę, którą miałoby ono stwierdzać. A to oznacza, że niezależnie od argumentów przywoływanych przez organ rozstrzygnięcie sprawy zaświadczenia nie mogło być załatwiona w sposób odmienny niż uczyniły to organy. W takiej zaś sytuacji stwierdzone wady rozpatrywać można wyłącznie w kategorii nieistotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Sformułowany natomiast w skardze zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu, art. 153 Kodeksu postępowania cywilnego z 1930 r oraz, art. 58 dekretu Prawo opiekuńcze, którego to naruszenia skarżący upatrują w braku uznania możliwości skutecznego złożenia przez kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu wniosku dekretowego po śmierci tej osoby, jest o tyle chybiony, że odnosi się on do materii, o której w postępowaniu zakończonym kwestionowanym postanowieniem organy nie rozstrzygały i rozstrzygać nie mogły. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.