I SA/Wa 1473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędziowie sędzia WSA Iwona Maciejuk, sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Województwa M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej : "Minister") decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. J. w kwocie [...] zł za niezabudowane nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb W., jednostka ewidencyjna W., przejęte z mocy prawa na rzecz Województwa [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeznaczona została pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W.-M.. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekł o ustaleniu na rzecz byłego właściciela – W. J. odszkodowania z tytułu przejęcia ww. działek na własność Województwa [...] w wysokości [...] zł oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] (Skarżący) zarzucając jej naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. . z 1998 r. poz. 872 ze zm. dalej "ustawa") polegając en pominięciu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji uzależnione jest w niniejszej sprawie od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności przez Województwo [...] w stosunku do nieruchomości w trybie przepisów ustawy. W ocenie Skarżącego organ pierwszej instancji nie podjął również czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Minister, po rozpatrzeniu odwołania Skażrącego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl z kolei art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do treści art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Organ podał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] marca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. W.. Biegła ustaliła, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...], przedmiotowe działki usytuowane są na obszarze o symbolu KDG – tereny dróg publicznych – drogi główne. Wyceniane nieruchomości położone są w miejscowości W.. Otoczenie stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, tereny rolne oraz droga wojewódzka. Działki są niezabudowane i nieogrodzone. Wobec powyższego, biegła wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównania nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi, w okresie od kwietnia 2011 r. do marca 2013 r. na terenie gminy W. oraz powiatu o.. Ceny tego typu nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ich poziom zależał od cech, tj.: położenie, możliwości inwestycyjne, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność komunikacyjna. Do analizy biegła wybrała 14 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość przedmiotowych działek ustalono na kwotę [...] zł. W ocenie organu, powyższy operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, biegła określiła wartość nieruchomości na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Nieruchomości porównawcze spełniają przy tym wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...] przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność W. J., a zatem była ona podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania. Nadto, nie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela w trybie specustawy drogowej. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucił im naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy, poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...] na podstawie art. 73 ustawy; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; - art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb W., jednostka ewidencyjna W., przeznaczone pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi natomiast wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 u.g.n.). Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2013 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości, sporządzony został zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego, jak też zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym mógł on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...]. Zasadnie również odszkodowanie przyznane zostało byłemu właścicielowi tej nieruchomości, tj. W. J.. Za niezasadne uznać należało natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Samo bowiem przekonanie strony skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość objęta jest zakresem działania art. 73 ustawy, to za mało, aby można było mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Zgodnie bowiem z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było takiej zależności. Wbrew twierdzeniom skargi, zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie skarżącego, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ww. ustawy. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja Wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości. W świetle powyższego nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość, w związku z jej przejęciem na rzecz Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi organy nie naruszyły przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 100 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z przejętą nieruchomość, ale było to obowiązkiem organu. Pamiętać należy bowiem, że w świetle art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wywłaszczenie jest dopuszczalne na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez podmiot publiczny staranności w prowadzeniu swoich spraw. Interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej, nastąpiło przejęcie nieruchomości, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono własności na podstawie tej ustawy. Wobec powyższego uznać należało, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.