I SA/Wa 146/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.P. i J.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W.P. i J.L. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) postanowieniem z [...] listopada 2018 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] maja 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1971 r. W uzasadnieniu SKO przedstawiło następujące okoliczności sprawy. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1971 r. odmówiło W.W., H.W., J.W., A.W., K.L., L.B., J.S. i A.W. przyznania prawa własności czasowej do części niezabudowanej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], Nr hip. [...], wynoszącej [...]. W dniu 14 listopada 2016 r. do SKO wpłynął wniosek W.P. oraz J.L. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...]. SKO postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego wskazując, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można w sposób jednoznaczny i niewątpliwy stwierdzić, aby wnioskodawcy w istocie byli następcami prawnymi dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości [...], o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), a tym samym, aby przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec czego SKO uznało, że nie posiadają interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania, co czyni niedopuszczalnym wniesienie przez nich żądania stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem wystąpili W.P. oraz J.L., kwestionując zasadność zaprezentowanego stanowiska organu. Po rozpoznaniu tego wniosku SKO postanowieniem z [...] listopada 2018 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] maja 2017 r., uznając je za prawidłowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podkreśliło, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego. Zatem na organie administracji ciąży obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie. Z kolei na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności dowodzących, że może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego. Wobec czego, skoro ocena legitymacji do występowania w roli podmiotu składającego żądanie wszczęcia postępowania następuje w fazie przedwstępnej, to przyjęcie przez organ braku legitymacji danego podmiotu do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym obliguje ten organ do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie W.P. oraz J.L. nie wykazali w sposób nie budzący wątpliwości, że są następcami prawnymi byłych właścicieli niezabudowanej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], Nr hip. [...], o pow. [...]. W ocenie organu z dołączonej do wniosku kopii postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z [...] września 2008 r., [...], wynika, że W.P. jest spadkobiercą J.P., zmarłej [...] lipca 2008 r. Tymczasem z kopii postanowienia Sądu Powiatowego w [...] Wydział [...] z [...] lutego 1965 r., [...], wynika, iż następcami prawnymi A.W. (a więc jednego z dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości), zmarłego [...] lutego 1963 r., zostali K.W., H.L., J.P., W.W. oraz H.L., J.P. i W.W. Zdaniem SKO, z powyższego nie wynika, aby jednym z następców prawnych A.W. była J.P., której następcą prawnym jest z kolei W.P. Przy czym z dołączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności kopii dokumentów, ani z pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby J.P. i J.P. były tymi samymi osobami. Ponadto kopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2000 r., [...], wskazuje, że spadek po H.L., zmarłej [...] marca 2000 r., nabył m.in. J.L. Ponadto ze wskazanej kopii postanowienia Sądu Powiatowego w [...] wynika, że spadkobiercą A.W. była również H.L., lecz na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że H.L. była jedną ze spadkobierców A.W., a zatem, że jest tą samą osobą co H.L., o której mowa w cyt. powyżej postanowieniu Sądu Powiatowego w [...]. Organ nadzoru podniósł także, że przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1971 r. złożył również J.L., zaś we wskazanym powyżej postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] występuje J.L., a pośród zgromadzonego materiału dowodowego brak jest informacji wskazujących aby były to te same osoby. W konsekwencji SKO uznało, iż W.P. oraz J.L. nie posiadają interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a więc nie mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1971 r. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skargę na postanowienie SKO z [...] listopada 2018 r. wnieśli W.P. i J.L., zarzucając naruszenie: art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez uznanie, że skarżący nie są spadkobiercami zmarłego A.W., a przez to nie mogą być stroną postępowania, bowiem nie służy im interes prawny; art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak sporządzenia w szczególności uzasadnienia faktycznego postanowienia i poprzestaniu jedynie ma ogólnikowym stwierdzeniu, że skarżący nie wykazali by byli następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...]; art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak zachowania zasady informowania stron, tym bardziej zasady przekonywania stron o słuszności rozstrzygnięcia, przede wszystkim w oparciu o podstawy prawne; art. 30 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły przesłanki do ustanowienia w sprawie kuratora, który działałby jako strona co do spadków nieobjętych po K.L., L.B., A.W.; art. 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, którego zakres wykraczał poza meritum sprawy, z pominięciem treści materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a., wobec braku uchylenia postanowienia SKO z [...] maja 2017 r. i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie wobec braku uchylenia postanowienia SKO z [...] maja 2017 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji w tym art 75 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Skarżący podnieśli m. in., że organ nadzoru jest w błędzie twierdząc, że H.L. to nie jest ta sama osoba co H.L., a J.P. to nie jest ta sama osoba co J.P. Skarżący wskazali, że nie dysponują innymi postanowieniami jak te złożone w aktach sprawy, jednak odmowa uznania ich za następców prawnych tylko z tego powodu, że w późniejszych postanowieniach spadkowych powołano drugie imię H.L. i drugie imię J.P. stanowi nadmierny rygoryzm i formalizm, który przeczy zasadom z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Niemniej skarżący podjęli starania w kierunku sprostowania postanowienia spadkowego wydanego przez Sąd Powiatowy w [...] [...] lutego 1965 r., [...]. Ponadto podkreślili, że składając wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie wskazywali wprost, że są spadkobiercami po zmarłym A.W., a szereg postanowień spadkowych bezsprzecznie to następstwo prawne wykazywał. Pomijając więc kwestię braku drugich imion spadkobierczyń w postanowieniu spadkowym z [...] lutego 1965 r., rolą skarżących było wykazanie następstwa prawnego jedynie po zmarłym A.W., by móc zostać uznanym za stronę postępowania. Inną kwestią jest to, że mocą załączonych dokumentów wykazali oni również swoje następstwo po zmarłej H.W. (L.) oraz J.W. (P.). Skarżący wykazali zatem, że są spadkobiercami co najmniej po 3 dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości, a więc nie było żadnych przeszkód w uznaniu ich za stronę postępowania. Skarżący zwrócili również uwagę na błędny tok rozumowania organu nadzoru w kwestii, że J.L. to nie ta sama osoba co J.L. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] maja 2017 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu, jako w oczywisty sposób uzasadniona. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1971 r. wystąpili W.P. oraz J.L., wskazując, że są następcami prawnymi A.W. A.W., jak wynika z postanowienia SKO z [...] maja 2017 r., był jednym ze współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...], nr hip. [...]. Okoliczność tę SKO ustaliło na podstawie zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] Wydziału [...] z [...] kwietnia 1947 r. Z postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] lutego 1965 r., [...] wynika, że spadkobiercami po A.W. byli między innymi H.L. i J.P. Z kolei z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2008 r., [...] wynika, że W.P. jest spadkobiercą po J.P., a z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2000 r., [...] wynika, że J.L. jest spadkobiercą po H.L. SKO odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., uznając, że W.P. oraz J.L. nie mają przymiotu strony w takim postępowaniu (nie mogą być wnioskodawcami, w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a.), bo nie wykazali, że są następcami prawnymi A.W. Zdaniem SKO nie wykazali, że J.P. i H.L. (po których wnioskodawcy są spadkobiercami) to te same osoby, o jakich mowa w postanowieniu Sądu Powiatowego w [...] z [...] lutego 1965 r., [...], czyli odpowiednio J.P. i H.L. Ponadto, załączone do wniosku postanowienia spadkowe są kserokopią, a więc nie stanowią dowodu z dokumentu, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. SKO miało też wątpliwości, czy J.L. to ta sama osoba, co J.L., wymieniony w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2000 r., [...]. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 k.p.a., wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie SKO odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego powołało się na przesłankę podmiotową, tyle tylko, że aby w takiej sytuacji odmówić wszczęcia postępowania należy mieć pewność, co do braku przez wnioskodawcę przymiotu strony. Natomiast SKO wydało rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. mając jedynie wątpliwości, co do treści załączonych dokumentów oraz ich formy. Wątpliwości te należało natomiast usunąć w trakcie wszczętego postępowania i albo je następnie umorzyć (jeśli brak przymiotu strony by się potwierdził), albo wydać orzeczenie co do istoty sprawy. "Dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego" (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., II OSK 117/17, LEX nr 2607348). SKO nie wyjaśniło przy tym, skąd wynikał obowiązek – w stanie prawnym z 1965 r. – wskazywania wszystkich imion spadkobierców w postanowieniu spadkowym, a ewentualne wątpliwości w tym względzie można było wyjaśnić w oparciu o inne dokumenty stanu cywilnego. Również poświadczenie zgodności z oryginałem załączonych do wniosku postanowień spadkowych można było uzyskać w trakcie postępowania. Tym wszystkim obowiązkom SKO nie sprostało wydając zaskarżone postanowienia, czym naruszyło art. 61a § 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo sąd zauważa, że do skargi (wnoszonej za pośrednictwem organu) załączone zostały poświadczone za zgodność z oryginałem postanowienia spadkowe oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2017 r., [...] (następnie sprostowane postanowieniem z [...] października 2017 r.) o sprostowaniu imion spadkobierców w postanowieniu Sądu Powiatowego w [...] z [...] lutego 1965 r., [...], co też nie dało asumptu SKO do ewentualnej samokontroli. Skarga została przekazana z wnioskiem o jej oddalenie, co w takiej sytuacji jest zupełnie niezrozumiałe. Uwzględniając dodatkowe dokumenty dołączone do skargi (które sąd postanowił zaliczyć do materiału dowodowego, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.) oraz ewentualnie inne dokumenty stanu cywilnego, SKO ponownie oceni interes prawny wnioskodawców postępowania nadzorczego i wyda adekwatne do stanu sprawy rozstrzygnięcie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.