I SA/Wa 1458/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. A., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz odwołującego się odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], obręb nr [...] "[...]", ozn. jako działka nr [...]pow. [...] m2, przejętą z mocy prawa przez gminę [...] pod inwestycję drogową. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w [...]. Decyzją tą objęta została m.in. będąca własnością J. A. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], z której w następstwie ww. decyzji wydzielona została działka nr [...], znajdująca się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji drogowej. Tym samym z mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) powoływanej dalej jako: "[...]", część nieruchomości obejmująca wydzieloną działkę nr [...] stała się własnością gminy [...] z dniem, w którym powyższa decyzja uzyskała walor ostateczności (tj. 3 kwietnia 2019 r.). Działka ta, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętym Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., zlokalizowana jest w strefie "[...]", na obszarze S (centralnym obszarze wielofunkcyjnym) o dominującej funkcji mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej, przestrzeni publicznej i funkcjach towarzyszących. Dla nieruchomości, z której została ona wydzielona, została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku usługowo-biurowo-mieszkalnego. Na przedmiotowej działce usytuowany był w dacie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej fragment ogrodzenia panelowego na słupkach stalowych. W tym stanie rzeczy Prezydent [...], po wszczęciu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania odszkodowawczego, decyzją z [...] stycznia 2020 r, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., powołując się na art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 ust. 1, art.22 ust. 1, art. 23 specustawy drogowej oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a,2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", orzekł o ustaleniu na rzecz J. A. odszkodowania w wysokości [...] złotych i zobowiązał do jego wypłaty, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, Prezydenta [...]. Podstawą ustalenia odszkodowania była wartość odtworzeniowa nieruchomości, (a więc suma wartości wartość rynkowej gruntu oraz ustalonej w podejściu kosztowym wartości znajdujących się na nim naniesień) określona przez rzeczoznawcę majątkowego O. T.-Ś. w operacie szacunkowym z 15 sierpnia 2019 r. Ustalając wartość gruntu, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami na kwotę [...] złotych rzeczoznawca przyjęła w charakterze materiału porównawczego transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę wielofunkcyjną na rynku lokalnym. W oparciu o analizę rynku wyodrębniła trzy transakcje zrealizowane na terenie [...] (dwie w obrębie "[...]" i jedna w obrębie "[...]"), gdzie najniższa cena transakcji wynosiła [...] zł/m2, a najwyższa [...] zł/m2. Finalnie zaś wartość 1 m2 szacowanego gruntu, przy uwzględnieniu korekt, związanych z cechami cenotwórczymi porównywanych nieruchomości, wyceniła na [...] zł. Decydując się na dobór transakcji takiego rodzaju nieruchomościami rzeczoznawca miała na względzie, że przeprowadzona przez nią analiza cen nieruchomości drogowych, nie potwierdziła by przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia (odmienne od założonego w studium) prowadziło do zwiększenia wartości nieruchomości. Znajdujące się na gruncie obiekty budowlane w postaci ogrodzenia (w wysokości [...] zł) oszacowała z kolei metodą kosztów zastąpienia przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej. Oceniając wartość dowodową tego operatu organy uznały go za prawidłowy, a tym samym mogący stanowić dowód w sprawie. Wojewoda zauważał - w ślad za rzeczoznawcą - iż wynikające z celu wywłaszczenia przeznaczenie (drogowe) nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, dlatego wartość odszkodowania należy ustalać według aktualnego sposobu jej użytkowania, wynikającego z przeznaczenia, ustalonego zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji z.r.i.d. Wyjaśniał przy tym, że w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej: "rozporządzenie." wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania w związku ze specustawą drogową określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji, o których mowa w § 36 ust. 5 rozporządzenia. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest zatem przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast dyspozycja § 36 ust. 4 rozporządzenia mówiąca o określeniu wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych lub w przypadku braku takich transakcji – nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, znajdzie tylko wówczas zastosowanie, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej miała przeznaczenie drogowe. Na powyższą decyzję Wojewody [...] J. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 151 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, w szczególności zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości oraz zawiera wszystkie elementy wymagane przez § 56 rozporządzenia, podczas gdy prawidłowość tego operatu budzi uzasadnione wątpliwości, co doprowadziło do zmarginalizowania słusznego interesu strony oraz stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Odwołując się do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, skarżący podnosił, że biegła co prawda ustaliła wartość działki na podstawie transakcji, których przedmiotem były działki przeznaczone pod inwestycje drogowe lub zabudowę wielofunkcyjną, pominęła jednak fakt, iż w sposób istotny odbiegają one od wartości rynkowych gruntów położonych w obszarze położenia wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie nie przeprowadziła analizy nieruchomości drogowych znajdujących się w otoczeniu gruntów na obszarze "S" (centralnym obszarze wielofunkcyjnym) o dominującej funkcji mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej, przestrzeni publicznej i funkcjach towarzyszących, pomimo iż zgodnie z zapisami w studium wyceniana nieruchomość otoczona jest działkami o takim właśnie przeznaczeniu. Przeznaczenie gruntu ma istotne znaczenie, gdyż kształtuje cenę nieruchomości. Biegła nie przedstawiła analizy, czy grunty położone w okolicy nieruchomości będących przedmiotem transakcji drogowych wziętych przez nią pod uwagę miały w miejscowych planach przeznaczenie podobne do gruntów otaczających działkę [...], co w znacznym stopniu podważa wiarygodność sporządzonego operatu. W związku z tym operat nie zawiera wyceny gruntu w oparciu o ceny nieruchomości przyległych do nieruchomości wywłaszczonej. Biegła zaś ograniczyła się jedynie do przytoczenia przepisów prawa, co uniemożliwia ocenę, czy wskazana przez nią wartość nieruchomości odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej. Co więcej, nie wskazała faktów, na podstawie których przyjęła określony sposób działania, ani go nie uzasadniła. Kolejnym zaś jej uchybieniem, wskazującym na niezupełną treść operatu jest, zdaniem skarżącego, brak przedstawienia w opinii danych pozwalających na zidentyfikowanie nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą, co czyni niemożliwym sprawdzenie oraz odniesienie się co do prawidłowości uznania ich jako "nieruchomości podobnych" oraz prawidłowego zastosowania współczynników korygujących. W związku z czym wnosił on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Okolicznością niesporną jest, że położona w [...] nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...], objęta została decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja z.r.i.d."), wydaną w trybie przepisów specustawy drogowej i z mocy tej decyzji, część powyższej działki oznaczona nr [...] o pow. [...] m2 znalazła się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej -ul. [...]. W konsekwencji czego przeszła ona, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, na własność gminy [...] z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, co z kolei skutkowało koniecznością ustalenia na rzecz byłego właściciela przez organ, który wydał decyzję z.r.i.d. odszkodowania odpowiadającego wartości utraconego prawa. Istotą sporu jest natomiast poprawność wyceny nieruchomości, która przekładała się na wysokość odszkodowania. Materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość - w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartością, o której stanowi ww. przepis jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). W drodze wyjątku może nią być także wartość odtworzeniowa. Ma to miejsce wówczas, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, a to ze względu na występującą na gruncie trwale z nim związane naniesienia w postaci ogrodzenia. Konsekwencją tego stanu rzeczy było więc ustalenie w procesie wyceny wartości odtworzeniowej nieruchomości, która to wartość z mocy art. 135 ust. 2 i 3 u.g.n. stanowiła sumę wartości rynkowej gruntu (a więc ceny gruntu możliwej do uzyskania w obrocie wolnorynkowym) oraz wartości jego części składowych, wg kosztów ich odtworzenia lub zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części (art. 151 ust. 2 u.g.n. i § 21 rozporządzenia, a więc hipotetycznych kosztów wytworzenia "repliki" znajdujących się na gruncie obiektów, przy jednoczesnym uwzględnieniu aktualnego ich stanu. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji." Z unormowania zawartego w art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika z kolei, że jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości to w pierwszej kolejności ustala się je w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie - co jest okolicznością niesporną- dla terenu, na którym położona jest przejęta nieruchomość brak było uchwalonego planu miejscowego. Objęty był on natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 26 maja 2013 r.nr [...]. Wedle jego postanowień nieruchomość zlokalizowana była w strefie "[...]", na obszarze S (centralnym obszarze wielofunkcyjnym) o dominującej funkcji mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej, przestrzeni publicznej i funkcjach towarzyszących. Uwzględniając to przeznaczenie, biegała w pierwszej kolejności zbadała wpływ przeznaczenia wynikającego z decyzji z.r.i.d. (drogowego) na wartość nieruchomości, z uwagi na potencjalną możliwość zastosowania w procesie jej wyceny tzw. zasady korzyści, w oparciu o § 36 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. Wobec zaś stwierdzenia, że owo alternatywne przeznaczenie nie rzutuje in plus na wartość szacowanej nieruchomości (vide str. 13 i 17 operatu) - co wykluczało zastosowanie sposobu wyceny według reguły z § 36 ust. 3 rozporządzenia - wyceny tej dokonała, w oparciu o wyodrębnione 3 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi analogicznie jak nieruchomość wyceniana pod zabudowę wielofunkcyjną – st0sownie do ust. 1 § 36 rozporządzenia. Transakcje te zrealizowane zostały na rynku lokalnym w latach 2017-2018, gdzie najniższa cena jednostkowa za m2 gruntu wyniosła [...] zł, a najwyższa [...] zł (str. 14 operatu). Określiła cechy mające wpływ na wartość nieruchomości takie jak lokalizacja ogólna (w aspekcie usytuowania na terenie [...]); warunki zagospodarowania i użytkowania oraz dojazd. Ustaliła wagi tych cech, w oparciu, o które dokonała następnie stosownych korekt cen jednostkowych i porównując kolejno wyceniany grunt z wyodrębnionymi nieruchomościami ustaliła jego wartość na kwotę [...] złotych (przy cenie jednostkowej [...] zł/m2). W ocenie Sądu taki sposób wyceny gruntu, z punktu widzenia obowiązujących przepisów specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego z 2004 r., jest prawidłowy i mógł stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania. Znajdujące się na gruncie w dacie wydawania decyzji z.r.i.d. ogrodzenie o łącznej długości [...] m i wysokości [...] m (na długości 5 m) oraz [...] m (na długości [...] m), rzeczoznawca wyceniła - stosując podejście kosztowe, metodę kosztów zastąpienie - na kwotę [...] zł, przy założeniu zużycia technicznego na poziomie 20% oraz zastosowaniu współczynnika regionalnego w wymiarze 0,965. Jako punkt wyjścia do tej wyceny przyjęła zaś dane zawarte w miarodajnym w tym względzie publikatorze "Biuletyn cen obiektów budowlanych, cz. II-obiekty inżynieryjne", zawierającym ceny z II kwartału 2019 r. Tak wykonana wycena naniesień - z punktu widzenia zastosowanego podejścia, przyjętej metody i zastosowanej techniki, w kontekście obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, tj. art. 153 ust. 3 u.g.n. oraz § 22 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz 135 ust. 4 u.g.n. - także nie budzi zastrzeżeń Sądu. Podnoszony zaś zarzut braku dokonania przez rzeczoznawcę wyceny gruntu "w oparciu o ceny nieruchomości przyległych do nieruchomości wywłaszczonej", jest o tyle chybiony, że w uwarunkowaniach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, oczekiwany przez skarżącego sposób szacowania w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Umyka bowiem jego uwadze fakt, że wycena nieruchomości wywłaszczonej pod drogi uwzględniająca wartości gruntów przyległych, może mieć miejsce jedynie w dwóch przypadkach: po pierwsze - gdy przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej nadane jej decyzją skutkującą odjęciem własności (np. z.r.i.d.), odmienne od dotychczasowego, powoduje zwiększenie jej wartości (§ 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia); po wtóre - gdy już w dacie wydania tej decyzji, nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową, a określenie jej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych było niemożliwe (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Żaden jednak z tych przypadków w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Także zarzut braku ujęcia w operacie danych identyfikujących nieruchomość porównywane, nie jest zasady. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Nie są więc w nim niezbędne dane identyfikujące nieruchomość podobną, lecz dane pozwalające zbadać adekwatność ich przyjęcia jako materiału porównawczego w ramach założonych kryteriów. Nie można zatem skutecznie czynić zarzutu rzeczoznawcy majątkowemu z braku zawarcia takich danych jak numery ewidencyjne działek lub numery ich ksiąg wieczystych, gdyż informacje te nie są niezbędne dla dokonania porównania. Natomiast cechy wskazujące na podobieństwo ze względu na funkcje, sposób korzystania, wielkość działek, kształt, dostęp do infrastruktury, dojazd, otoczenie powinny wynikać z opisu poszczególnych nieruchomości zawartym w operacie (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2019 r. IV SA/Wa 2081/18, Lex nr 3018770). Tego rodzaju cechy, choć lakonicznie, zostały przez rzeczoznawcę w stopniu umożliwiającym weryfikację podobieństwa nieruchomości porównywanych do nieruchomości wycenianej w treści operatu ujęte. Na jego str. 14 wskazano mianowicie, że były to tzw. "[...]", niezabudowane. Podany został także ich areał i lokalizacja. Na str. 19 i 20 dodatkowo tę lokalizacje doprecyzowaną, oceniono także warunki zagospodarowania i użytkowania poszczególnych nieruchomości i ich skomunikowanie. Cechy te nie była na tyle różnicujące w stosunku do nieruchomości wycenianej, by można wykluczyć owe nieruchomości z kręgu nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. W tej sytuacji dysponując takim dowodem organy uprawnione były do ustalenia na jego podstawie kwoty należnego za przejętą nieruchomość odszkodowania. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły one stan faktyczny sprawy, nie uchybiając w tym względzie zasadom ustanowionym art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a subsumcji tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy. Szczegółowo także wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W konsekwencji czego nie naruszyły także zasady legalizmu (art.6 k.p.a.). Sąd nie dopatrzył się również by prowadząc postępowanie uchybiły one ujętej w art. 8 k.p.a. zasadzie zaufania. Skoro zatem przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 184