I SA/Wa 1457/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. i T. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz J. S. i T. S. odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. ustalił na rzecz J. S. i T. S. odszkodowanie z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa, określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, z pominięciem reguły, która w pierwszej kolejności powinna zostać zastosowana, tj. określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie odwołującego się sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że zasługuje ono na względnie i na podstawie art. 138 § 2 uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (art. 12 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm. oraz art. 130 ust. 2, art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego) i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie sporządzony został w dniu [...] października 2016 r. operat szacunkowy, który ze względu na opinię Komisji [...] Stowarzyszenia [...] nie mógł zostać uznany za prawidłowo sporządzony i stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji rzeczoznawca majątkowy przedstawił poprawiony operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły operat szacunkowy autorstwa innego rzeczoznawcy majątkowego sporządzony w dniu [...] stycznia 2017 r., wnosząc o jego dopuszczenie jako dowodu w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania, który stał się podstawą ustalenia wysokości odszkodowania przez organ. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że biegły dokonując wyceny, przeanalizował rynek lokalny nieruchomości nabywanych pod drogi, wskutek czego stwierdził brak istnienia wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami nabywanymi na ten cel spełniających kryteria podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skutkowało dokonaniem wyceny w oparciu o nieruchomości o funkcji usługowej, właściwej dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Tymczasem w ocenie Ministra, w sytuacji, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Natomiast dopiero, gdy również rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych, biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. W tej sytuacji organ II instancji stanął na stanowisku, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2017 r. został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego wyżej rozporządzenia, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że akceptując ustalenia operatu, Wojewoda naruszył przytoczony wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także przepisy art. 7, art. 77 kpa, skoro kierował się niewłaściwie ustaloną wartością rynkową prawa własności działki. Minister zwrócił także uwagę na brak opisu nieruchomości porównawczych w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2017 r. Biegły zamieścił bowiem jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia - zdaniem Ministra - zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych, wpływających na wartość szacowanej nieruchomości, wobec czego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe, albowiem biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która w rzeczywistości nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działek wycenianych. Zdaniem organu II instancji oznacza to brak dokonania przez Wojewodę wnikliwej analizy operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2017 r. i ograniczenie się jedynie do lakonicznego stwierdzenia jego poprawności w oparciu o opinię Komisji [...] Stowarzyszeń [...], jak również brak wnikliwej analizy pierwszego, poprawionego operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] maja 2017 r., który w ocenie organu odwoławczego mógł stanowić dowód w niniejszej sprawie. Zdaniem Ministra było to uchybienie, które przeczy zasadzie wyrażonej w art. 7 kpa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy poinformował organ, że nie potwierdza aktualności operatu szacunkowego. Tym samym konieczne jest sporządzenie nowego opracowania, co w istocie oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a w konsekwencji powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 kpa. W tej sytuacji Minister Rozwoju stwierdził, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2017 r. został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie w celu ustalenia odszkodowania. Na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli małżonkowie J. S. i T. S. W jego uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi; a w konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z dnia [...] stycznia 2017 r. został "sporządzony z naruszeniem przepisów" i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem dowód ten został przeprowadzony zgodnie z regulującymi go przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 in principio u.g.n. przez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podważenie przez Ministra Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W., uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie przez Ministra Rozwoju art. 138 § 2 kpa bez wymaganego prawem wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. w sytuacji, gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących Skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to okoliczność została całkowicie pominięta przez Ministra Rozwoju przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, - art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji Ministra z całkowitym pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z dnia [...] października 2018 r. na odwołanie złożone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji Ministra oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, pomimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień w sprawie związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji Ministra i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej jak wymaga tego art. 107 § 3 kpa, - art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez przeprowadzenie przez Ministra Rozwoju postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż decyzja Ministra została w istocie wydana z uwagi na jedynie pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem tzw. nadużycia prawa (tzw. detournement de pouvoir). W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia prawidłowego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na podstawie omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2020 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.), operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Art. 156 ust. 4 stanowi natomiast, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: pierwszy na zlecenie organu, tj. operat szacunkowy autorstwa D. B. z dnia [...] maja 2017 r., drugi zaś na zlecenie skarżących autorstwa M. W. z dnia [...] stycznia 2017 r. Ostatecznie organ I instancji odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalił na podstawie operatu szacunkowego M. W. z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazując, że operat o podobnej treści, w analogicznej sprawie dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję [...] Stowarzyszeń [...]. Oceniany operat opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Spełniał zatem te same kryteria, które podlegały weryfikacji oraz ocenie. Komisja w swojej opinii uznała natomiast, że operat ten może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z powyższym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie sposób jednak doszukać się oceny tego operatu pod kątem prawidłowości zastosowania przez biegłego przepisów obowiązującego prawa, w tym powołanego wcześniej § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając natomiast na uwadze treść tego przepisu, wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa działka w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ze zm. położona była na terenie przeznaczonym pod planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 dnia listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. W. po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne stwierdził, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar powiatu [...], brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną. Dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie trzech lat na obszarze powiatu [...] i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wskazać jednak należy, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11; z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11; z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). Natomiast w niniejszej sprawie biegły M. W., określając wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...]., wobec stwierdzenia braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, zaniechał zbadania rynku regionalnego i przyjął przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, czym uchybił wskazanym wyżej przepisom rozporządzenia. Skoro zatem w procesie wyceny nieruchomości, w sposób nieuprawniony treścią § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Powyższe czyni zasadnym postawiony przez organ odwoławczy zarzut wadliwej weryfikacji tego dowodu i naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z § 36 ust. 4, w związku z § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał zarzuty zawarte w sprzeciwie. Skoro organ odwoławczy dostrzegł powyższe uchybienia w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2017 r., a nie istniała możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. (biegły pismem z [...] grudnia 2018 r. poinformował, że od dnia [...] maja 2017 r. wystąpiły zmiany czynników wpływających na określoną wartość nieruchomości, a tym samym potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego nie jest możliwe), który to Minister uznał za sporządzony zgodnie z przepisami, konieczne było uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu pierwszej instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09). Organowi odwoławczemu nie można zarzucić także naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących na złożone odwołanie. Jak wynika bowiem z obszernego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, choć pismo to faktycznie nie zostało w niej zacytowane, to jednak Minister odniósł się do poruszanych w nim kwestii, szczegółowo opisując, dlaczego uznał za zasadny zarzut odwołującego się dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji za nieprawidłowy przedłożony przez strony operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2017 r. Zwrócić należy uwagę, że podniesione w sprzeciwie kwestie i zastrzeżenia skarżących będą mogły być rozpatrywane przez Wojewodę w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uzyskaniu nowego, aktualnego operatu szacunkowego ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Raz jeszcze wyjaśnić należy, że podejmując niniejsze orzeczenie, Sąd nie odnosił się do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, a więc prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest bowiem oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa (art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.