I SA/Wa 1434/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Gabriela Nowak, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 maja 2023 r. nr DO-II.7610.83.2023.AK w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "Skarżący"), decyzją z 5 maja 2023 r., nr DO-II.7610.83.2023.AK, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z 31 marca 2023 r., nr NWIV.752.15.2023 o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...], prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w gminie [...], obręb [...] k. m. 2, oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 2650 m2, uregulowana w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344) dalej: "u.g.n.", oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) dalej: "rozporządzenie", decyzją z 31 marca 2023 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Skarżącego, prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego na wstępie, obejmującego działkę nr [...]. Przyczyną wydania negatywnej decyzji było stwierdzenie, że inicjujący postępowanie Skarżący nie wykazał przysługującego jego poprzednikowi prawnemu (tj. [...]) w kluczowej dla uwłaszczenia dacie prawa zarządu do gruntu ww. nieruchomości. Od decyzji tej Skarżący wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego Minister decyzją z 5 maja 2023 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W motywach tego rozstrzygnięcia odwołał się do treści art. 200 u.g.n. i wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego na nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. W dalszej kolejności zauważył, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że grunt oznaczony jako działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa. Własność Skarbu Państwa została ujawniona na podstawie treści dawnej księgi wieczystej wykaz [...]. Prawo własności wpisano ww. wykazie na podstawie art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisaniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R. P. nr 39, poz. 233) oraz art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1945 r. nr 3, poz. 13) na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 maja 1960 r. (vide: pismo Starosty [...] z 14 marca 2023 r.). W trakcie postępowania administracyjnego Wojewoda ustalił, że Skarżący jest następcą prawnym [...] (dalej: "Kopalnia"), m.in. na podstawie aktu notarialnego z 1 marca 1993 r. Rep. A nr [...], z którego wynika, że Kopalnia przekształciła się wchodząc w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa o nazwie [...]. Następnie aktem notarialnym Rep. A nr [...] z 1 lutego 2003 r. [...] nabyła przedsiębiorstwo, w skład którego weszła m.in. Kopalnia. Zaś na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 2017 r. Nr [...], nastąpiło wykreślenie [...] z KRS: [...], która to spółka uległa podziałowi poprzez przeniesienie całości majątku do Skarżącego oraz dwóch spółek nowo zawiązanych: [...] (KRS [...]) i [...] (KRS [...]). Jak natomiast wynika z załącznika nr 3 do planu podziału ww. spółki przedmiotowa działka nr [...] przypadła Skarżącemu, a zatem należy uznać go za stronę niniejszego postępowania. W ocenie Ministra spełniona zatem została jedna z przesłanek warunkujących uwłaszczenie. Kwestią sporną pozostaje natomiast to czy zaistniała druga wskazana w art. 200 u.g.n. przesłanka, dotycząca pozostawania nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu podmiotu na rzecz, którego miało nastąpić uwłaszczenie. W tym zaś kontekście organ – odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych - wywodził, że zarząd jest prawną formą władania nieruchomością i nie można jego istnienia domniemywać. Obowiązująca zaś w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała jego powstanie w ściśle określony sposób. Powołując się na jej art. 38 ust. 2 wskazał, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Minister podniósł, że Skarżący wywodzi prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości z załączonej do wniosku mapy zasadniczej, wypisu z rejestru gruntów oraz kopii załącznika nr 3 Planu podziału Kopalni z oznaczeniem działki objętej wnioskiem. Stwierdził, że z uwagi, iż ww. dokumenty nie stanowią dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, potwierdzających istnienie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda zwrócił się do Skarżącego, Starosty [...] oraz Burmistrza Miasta [...] o nadesłanie dokumentów świadczących, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie Kopani, przewidzianych w § 4 ust 1 rozporządzenia (vide: zawiadomienie z 22 lutego 2023 r.). Podkreślił, że Skarżący w odpowiedzi na ww. wezwanie wyjaśnił, że takie dokumenty zostały załączone do wniosku uwłaszczeniowego z 1 lutego 2023 r. (vide: pismo z 14 marca 2023 r.), natomiast Starosta i Burmistrz wskazali, że nie posiadają dokumentów mogących świadczyć o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd lub użytkowanie na rzecz Kopani (vide: pisma z 14 i 10 maca 2023 r.). Wobec powyższego Minister uznał tak jak Wojewoda, że ww. dokumenty nie stanowią dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, potwierdzających istnienie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Zatem w jego ocenie prawidłowo organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka posiadania przez Skarżącego w dniu 5 grudnia 1990 r., prawa zarządu do nieruchomości. Na decyzję Ministra Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając jej: 1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, że dokumenty przedłożone organowi, w szczególności mapa zasadnicza, wypis z rejestru gruntów oraz kopia załącznika nr 3 Planu podziału [...] z oznaczeniem działki objętej wnioskiem nie uzasadniają stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię; 2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a.", polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organy administracji publicznej oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy oraz wbrew regułom wynikającym z tych przepisów; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do gruntu i wydania na rzecz odwołującej decyzji uwłaszczeniowej, b) art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niewłaściwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w użytkowanie, a następnie w zarząd tych jednostek w sytuacji, gdy właściwe zastosowanie tego przepisu prowadziłoby do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornych gruntów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody oraz o zwrot od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 200 u.g.n., odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Reguluje on zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego. Kluczowe zatem dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym przypadku Kopalnia – będąca poprzednikiem prawnym Skarżącego) na dzień 5 grudnia 1990 r., legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r. - tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać. W sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy dokumenty przedłożone przez Skarżącego potwierdzają spełnienie przez jego poprzednika prawnego posiadania prawa zarządu do tego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. W kwestii sposobu dokumentowania tego prawa zasadnicze znaczenie mają zaś przepisy rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., w tym jego § 4 ust. 1, gdzie wymienione zostały dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu. Mogą więc niemi po myśli tego przepisu być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd (pkt 1); decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (pkt 2); umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu (pkt 3); umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa (pkt 4); odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości (pkt 5); decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (pkt 6); decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (pkt 7); uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości (pkt 8); protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r. (pkt 9), a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi (pkt 10). Ponadto, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. W niniejszej sprawie jako dowód na istnienie prawa zarządu do wnioskowanej do uwłaszczenia nieruchomości Skarżący powołał się na załączoną do wniosku mapę zasadniczą, wypis z rejestru gruntów oraz kopię załącznika nr 3 Planu podziału [...] z oznaczeniem działki objętej wnioskiem. W jego ocenie bowiem dokumenty te są wystarczające do wykazania prawa zarządu. Ze stanowiskiem Skarżącego nie sposób się jednak zgodzić. Przede wszystkim wypis z rejestru gruntu (pomijając nawet fakt, że odnosi się do stanu aktualnego na 15 grudnia 2022 r., a nie historycznego z 5 grudnia 1990 r.) to w ogóle jego treść nie wskazuje by grunt działki nr [...] pozostawał choćby w faktycznym władaniu [...] (aktualnie [...]). Podobnie treść mapy poza zobrazowaniem lokalizacji tejże działki w ogóle nie zawiera takich danych. Plan podziału Kopalni również nie może być uznany za miarodajny dowód na władanie przez ten podmiot przedmiotowa nieruchomością w formie prawnie uregulowanej. Jak zasadnie zwracał uwagę organ, przy ustaleniu przysługiwania Kopalni prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jej dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ona decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), względnie stosowną umową, co jeszcze przed 2017 r. było niemal powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania na to zagadnienie miały charakter odosobniony. Takich zaś dokumentów skarżąca nie przedłożyła. Nie pozyskał ich także organ w ramach prowadzonych czynności poszukiwawczych. Skoro zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził aby Kopalnia dysponowała jakimkolwiek indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jej rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się także Skarżący – który pismem z 14 marca 2023 r. podtrzymał stanowisko, że dokumenty potwierdzające prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości zostały załączone do wniosku o uwłaszczenie - to odmowa potwierdzenia uwłaszczenia na tej nieruchomości owego przedsiębiorstwa odpowiada prawu. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Wojewoda nie naruszył prawa. W konsekwencji czego nie naruszył także prawa Minister utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, został ustalony w sposób prawidłowy. Przepis § 4 rozporządzenia przewiduje ograniczone środki dowodowe mające na celu wykazanie istnienia prawa zarządu nieruchomością. Co do zasady środkami tymi są dowody z określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia w postaci dokumentów, a w przypadku ich niezachowania środkami tymi są zeznania świadków i oświadczenia składane na okoliczność istnienia dokumentów. Organy prowadzące postępowanie dysponują ograniczonymi możliwościami prowadzenia postępowania dowodowego. W sytuacji bowiem, gdy strona nie legitymuje się jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 organ może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. W rozpoznawanej sprawie organ wypełnił dyspozycję tego przepisu. Wojewoda pozyskał od Starosty oraz Burmistrza informacje dotyczące ewentualnego prawa zarządu nieruchomością przysługującego Skarżącemu. Pismami z 10 i 14 marca 2023 r. poinformowali oni o braku takich dokumentów. Tym samym w ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie wyczerpały przysługujące im środki dowodowe. Na marginesie stwierdzić należy, że w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, która obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, jednakże nie może to prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, na które powołuje się strona. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie dało podstaw do ustalenia, aby prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone na podstawie innych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Dowody, w oparciu o które stan faktyczny był rekonstruowany, znajdują się w aktach sprawy i zostały przez organy ocenione w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 k.p.a. Stąd także zarzut naruszenia tego przepisu oraz zasad ogólnych postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), jest zdaniem Sądu niezasadny. Prawne i faktyczne racje decyzyjne, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w motywach decyzji w sposób czytelny, spełniając standard wyznaczony treścią art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji.