I SA/Wa 1395/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia przyznanego prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...].

Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania A. R., decyzją z 31 maja 2023 r. nr DSZ-V.4321.2.658.1.2022.BS utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] maja 2022 r. nr [...] o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: M. R. w okresie od 1 lutego 2021 r. do 31 maja 2021 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. 2 grudnia 2019 r. A. R. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: M. R. na okres świadczeniowy 2019/2021. W dołączonych do wniosku materiałach oświadczyła, że ojciec dzieci - Z. R. jest osobą aktywną zawodowo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Polska), natomiast wnioskodawczyni od lutego 2019 r. jest osobą aktywną zawodowo na terytorium [...]. Ze względu na aktywność zawodową A. R. na terytorium [...] Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] [...] lipca 2019 r. przekazał wniosek wraz aktami sprawy do Wojewody Dolnośląskiego celem ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda Dolnośląski [...] stycznia 2020 r. nr [...] przyznał A. R. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko: M. R. w okresie od 8 listopada 2019 r. do 30 listopada 2021 r. w pełnej wysokości [...] zł i od 1 grudnia 2019 r. do 31 maja 2021 r. w kwocie [...] zł, miesięcznie. W wyniku podjęcia przez ojca dzieci - Z. R. zatrudnienia na terytorium [...] od 14 stycznia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski ustalił, że ustawodawstwo [...] jest właściwe, na zasadzie pierwszeństwa, do wypłaty świadczeń wychowawczych od 1 lutego 2021 r. Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] maja 2022 r. uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko: M. R. w okresie od 1 lutego 2021 r. do 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na podjęcie zatrudnienia przez ojca dzieci na terytorium [...] należało ponownie zweryfikować państwo właściwe do wypłaty świadczeń w pierwszej kolejności. Organ I instancji ustalił, że to ustawodawstwo [...] ma zastosowanie w pierwszej kolejności i jest właściwe do wypłaty świadczeń rodzinnych w pełnej wysokości. Wojewoda Dolnośląski informacją z 30 maja 2022 r. nr [...] przyznał A.R. prawo do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego na dziecko: M. R. w okresie od 1 lutego 2021 r. do 31 maja 2021 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Od decyzji z [...] maja 2022 r. A. R. wniosła odwołanie wskazując, że wszelkie zmiany w sytuacji rodziny mające istotny wpływ na sprawę zostały zgłoszone w terminie i zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z 31 maja 2023 r., działając na podstawie art. 2 pkt 15, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 4 i 5 oraz art. 18 i art. 27 ust 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r. poz. 810) – dalej zwanej "ustawą"; art. 7 ust. 2 oraz art. 10 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 924) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą", art. 1 lit. i oraz lit. z, art. 67 oraz art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.: Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem", a także art. 59, art. 60 ust. 2 i 3 i art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (Dz.Urz. UE L 284 z 30 października 2009 r., z późn. zm.) – dalej zwanego rozporządzeniem wykonawczym", utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] maja 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 16 ust. 4 i 5 ustawy w przypadku, gdy wojewoda ustali, że osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzje w sprawie świadczenia wychowawczego. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 15 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie oraz rozporządzenie wykonawcze, które zawierają normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy zmieniającej w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonych po 30 czerwca 2019 r. prawo do świadczenia wychowawczego ustala się na okres do 31 maja 2021 r. Dalej Minister wskazał, że zgodnie z art. 67 rozporządzenia osoba jest uprawniona doświadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Oznacza to, że przepisy o koordynacji świadczeń rodzinnych mają zastosowanie już ze względu na sam fakt zamieszkiwania członka rodziny w drugim Państwie Członkowskim. Jak wskazuje art. 68 ust. 1 rozporządzenia w przypadkach w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa: a) i w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielone z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na postawie miejsca zamieszkania; b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie się do następujących kryteriów dodatkowych: i - w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem, że taka praca jest wykonywana i dodatkowo, w odpowiednim przypadku najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa. W tym ostatnim przypadku koszt świadczeń dzielony jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu wykonawczym; ii - w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie otrzymania emerytur lub rent: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem, że emerytura lub renta jest wypłacana na podstawie jego ustawodawstwa i dlatego, w odpowiednim przypadku najdłuższy okres ubezpieczenia lub zamieszkania na podstawie kolidujących ustawodawstw; iii - w przypadku świadczeń uzyskanych na podstawie miejsca zamieszkania: miejsce zamieszkania dzieci. Minister wskazał, że zgodnie z przepisami unijnymi wnioskodawca nie ma możliwości wyboru kraju właściwego do wypłaty świadczeń. Powyższe stanowisko znajduje się również w Decyzji nr F1 z 12 czerwca 2009 r. dotyczącej wykładni art. 68 rozporządzenia odnoszonego się do zasad pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń rodzinnych, która to stanowi co następuje "Dla celów art. 68 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 świadczenia rodzinne uważa się za "udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek" w szczególności: a) z tytułu faktycznego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek; a także, b) w trakcie jakiegokolwiek okresu czasowego zawieszenia takiego zatrudnienia lub wykonywania pracy na własny rachunek: (i) w wyniku choroby, macierzyństwa, wypadku przy pracy, choroby zawodowej lub bezrobocia, o ile w związku z tymi okolicznościami wypłacane są wynagrodzenia lub świadczenia, z wyłączeniem emerytur lub rent". Zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia w przypadku zbiegu uprawnienia świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw zawieszane są do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim przypadku określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Analizując wskazane uregulowania Minister zauważył, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia, a także rozporządzenia wykonawczego jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień doświadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt l OSK 541/16). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie A. R. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, z uwagi na aktywność zawodową wnioskodawczyni i ojca dzieci na terytorium [...]. Ponadto, z uwagi na brak aktywności zawodowej na terytorium Polski państwem właściwym, na zasadzie pierwszeństwa, zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia w okresie od 1 lutego 2021 r. są [...]. Według art. 59 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego (który określa zasady mające zastosowanie w przypadku zmiany mającego zastosowanie ustawodawstwa lub zmiany kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych), w przypadku gdy w danym miesiącu kalendarzowym zmienia się mające zastosowanie ustawodawstwo lub kompetencja do przyznawania świadczeń rodzinnych między państwami członkowskimi, bez względu na terminy płatności świadczeń rodzinnych przewidziane w ustawodawstwie tych państw członkowskich instytucja, która wypłaciła świadczenia rodzinne na podstawie ustawodawstwa, zgodnie z którym przyznano te świadczenia na początku tego miesiąca, wypłaca je do końca danego miesiąca. Oznacza to, że mimo podjęcia przez Z. R. zatrudnienia na terytorium [...] od 14 stycznia 2021 r., to ustawodawstwo [...] było uprawnione do wypłaty świadczeń rodzinnych na zasadzie pierwszeństwa, to zgodnie z ww. przepisem organ był zobowiązany do wypłaty świadczenia wychowawczego do końca miesiąca stycznia 2021 r. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Od decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 31 maja 2023 r. A. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) wypłacanie przez organ świadczeń wychowawczych, pomimo posiadania przez tenże organ wiedzy, że świadczenie jest nienależne, 2) wydatkowanie przez skarżącą wypłaconych środków na koszty utrzymania i wychowania uprawnionego małoletniego. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] maja 2022 r., 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że organ I instancji dysponował informacją o zatrudnieniu Z. R. na terytorium [...], już w styczniu 2021 r. Posiadając taką informację organ w dalszym ciągu wypłacał na rzecz skarżącej świadczenia za kolejne okresy. Dopiero po upływie ponad roku organ wydał decyzję o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego. Według art. 411 pkt 1 Kodeksu cywilnego spełniający dobrowolnie świadczenie nienależne traci prawo żądania jego zwrotu tylko wówczas, gdy przyjmujący świadczenie udowodni, że świadczący dobrowolnie miał, spełniając świadczenie, całkowitą świadomość tego, że się ono od niego nie należy i że może je bez ujemnych dla siebie konsekwencji prawnych nie wykonać, a mimo to je spełnił (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 28 października 1938 r. sygn. akt C.l.1642/37). Dalej skarżąca podała, że o świadomości spełniającego świadczenie, że do świadczenia nie jest obowiązany, można mówić wtedy, jeżeli nie tylko jest mu znany stan faktyczny uzasadniający brak obowiązku świadczenia, ale również jeżeli ma on świadomość tego, że obowiązujące przepisy prawne uzasadniają brak obowiązku świadczenia (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 18 lipca 1952 r. sygn. akt C 809/52). Skarżąca oświadczyła, że wszystkie wypłacone jej świadczenia, w tym również te nienależne zostały wydatkowane wyłącznie na koszty i wydatki związane z wychowaniem i utrzymaniem małoletniego dziecka. Skarżąca nie posiada pieniędzy na zwrot świadczeń, które po upływie ponad roku czasu skumulowały się do wysokości dla niej znacznie przekraczającej jej możliwości finansowe. Przedstawiona sytuacja jest wynikiem tylko i wyłącznie zaniedbania organów administracji publicznej, które działając nie tylko opieszale, bo postępowanie trwało kilka lat, ale przede wszystkim niedbale i wbrew zwykłemu nawet rozsądkowi, wypłacały pieniądze mając pełną i pewną wiedzę, że nie powinny wypłacać tych pieniędzy, a świadomie to czyniły, narażając finanse publiczne na niezasadne wydatkowanie, co świadczy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie chodzi o sprawę dotyczącą prawa do świadczeń wychowawczych przyznanych za okres do 31 maja 2022 r. Zatem do tej sprawy znajdowały zastosowanie przepisy ustawy w wersji obowiązującej przed 1 stycznia 2022 r. (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2021 r. poz. 1981). Przechodząc do merytorycznej oceny legalności decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie o uchylenie prawa do świadczeń wychowawczych Sąd podziela stanowisko A. R. zawarte w odwołaniu od decyzji z [...] maja 2022 r., że w trybie art. 27 ustawy (przyjmując za organem odwoławczym i treścią uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, że decyzja ta została wydana na podstawie tego przepisu, choć z jej osnowy wynika, że organ I instancji wydał ją w oparciu o art. 16 ustawy, który nie miał w sprawie zastosowania) nie ma możliwości uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego za okres sprzed daty wydania decyzji uchylającej wcześniej przyznane prawo, tj. za okres wsteczny (ex tunc). Taka możliwość musi mieć wyraźną podstawę prawną. Taką podstawą prawną jest choćby art. 16 ust. 6 ustawy, który może zastosować tylko organ właściwy, a więc właściwy miejscowo wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 2 pkt 11 ustawy). Właściwy miejscowo wojewoda realizujący zadania z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest organem właściwym, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy, co wynika bezpośrednio z art. 2 pkt 11 ustawy, a pośrednio, np. z art. 11 ust. 3 i art. 13a ust. 1 i 2 ustawy. Zdaniem Sądu możliwość wydania decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego uwarunkowana jest ustaleniem, że świadczenie wychowawcze - prawo przyznane konkretnej osobie na dany okres (potwierdzone informacją wojewody, o której mowa w art. 13a ust. 2) nie zostało jeszcze wypłacone osobie uprawnionej do tego świadczenia. W przypadku bowiem pobrania w całości przez osobę uprawnioną prawa do świadczeń wychowawczych przyznanych na dany okres nie ma możliwości uchylenia prawa do tychże świadczeń, skoro prawo to zostało już zrealizowane w całości wg stanu na datę wydania decyzji uchylającej. W takiej sytuacji doprowadzenie do anulowania skutków wcześniejszego przyznania prawa do świadczeń wychowawczych możliwe jest poprzez wszczęcie przez wojewodę postępowania o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych w oparciu o art. 16 ust. 10 w zw. z art. 25 ustawy. Takie stanowisko zajmuje konsekwentnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 14 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2157/21; wyrok NSA z 30 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 172/22), a stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Skoro zatem tych okoliczności nie dostrzegł, nie rozważył i nie ocenił zarówno Wojewoda Dolnośląski, jak i Minister Rodziny i Polityki Społecznej, to Sąd uznał, że organy obu instancji wydały swe decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy, a dodatkowo organ odwoławczy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda Dolnośląski wyjaśni, czy świadczenia wychowawcze przyznane z tytuły wychowywania M. R. na okres od 1 lutego 2021 r. do 31 maja 2021 r. zostały wypłacone A. R. i czy w związku z tym prawo to zostało już zrealizowane. Jeżeli okaże się, że świadczenia te zostały już wypłacone skarżącej wówczas wojewoda umorzy, w oparciu o art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, wszczęte z urzędu postępowanie o uchylenie prawa do świadczeń wychowawczych przyznanych A. R. z tytułu wychowywania M. R. na okres od 1 lutego 2021 r. do 31 maja 2021 r. W takiej sytuacji, - jeżeli Wojewoda Dolnośląski uważa, że od 1 lutego 2021 r. A. R. jest osobą, której wypłacono świadczenia wychowawcze od tego okresu jako osobie, która nienależnie pobrała świadczenia wychowawcze – organ I instancji rozważy wszczęcie z urzędu postępowania o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń w oparciu o art. 16 ust. 10 w zw. z art. 25 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy była ocena zgodności z prawem decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie o uchylenie świadczeń wychowawczych przyznanych A. R. na okres od 1 lutego 2021 r. do 31 maja 2021 r. z tytułu wychowywania M. P. materialnoprawną tychże decyzji stanowił art. 27 ust. 1 ustawy. To zaś, czy A. R. jest osobą, która od 1 lutego 2021 r. nienależnie pobrała z tytułu wychowywania dziecka świadczenia wychowawcze w związku z uzyskaniem przez męża skarżącej zatrudnienia na terenie [...] i czy zachodzą przesłanki do ich zwrotu wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy administracyjnej i sądowej. Administracyjna sprawa o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych świadczeń jest sprawą odrębną od niniejszej sprawy o uchylenie prawa do świadczeń wychowawczych. Wobec tego tych okoliczności (nienależnego pobrania przez A. R. świadczeń wychowawczych w oparciu o konkretną podstawę z art. 25 ust. 2 ustawy) Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie oceniał. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.