I SA/Wa 1393/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant sekretarz sądowy Marek Lubasiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej A. w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] r. nr [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w J. orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej we wsi S., stanowiącej własność F. K. Pismem z dnia [...] r. T. M. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w J. z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania T. M., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w J. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...]r. był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym: gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właścicieli po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Jednocześnie w myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia za gospodarstwo opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel lub jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością opuszczoną w rozumieniu ww. przepisów, gdyż była uprawiana przez F. K. a oraz jego rodzinę w dniu wydawania decyzji. Fakt ten został potwierdzony zeznaniami świadków, zaś w aktach sprawy brak jest dokumentów zaprzeczających tym twierdzeniom. Tym samym decyzja Prezydium Rady Narodowej w J. z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Wojewody [...] z dnia [...]r. wniosła. W uzasadnieniu podniosła, że organ udowodnił spełnienie jednej z przesłanek do uznania nieruchomości za opuszczoną, tj. fakt zamieszkiwania właściciela poza gospodarstwem. Natomiast organ w żaden sposób nie udowodnił faktu nie spełnienia drugiej z przesłanek, albowiem poprzestał na stwierdzeniu, że sprawami gospodarstwa zajmowała się żona właściciela H. K. oraz córka T. M. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że wobec braku dokumentacji sprzed przejęcia gospodarstwa rolnego koniecznym stało się przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Ze złożonych zeznań wynika, że przedmiotowa nieruchomość była poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym. Minister wskazał, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu nadzorczym ocenie podlega to, czy udokumentowany stan prawny uzasadniał wydanie decyzji w sprawie. Nowymi dowodami można się posłużyć jedynie o tyle, o ile miałoby to pomóc w ocenie decyzji poddanej nadzorowi, tj. np. w sytuacji braku dowodów w oparciu, o które została wydana decyzja. Takimi dowodami były zatem zeznania świadków w postępowaniu nadzorczym, które wskazały, że gospodarstwo nie spełniało przesłanki do uznania je za opuszczone, a tym samym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] r. złożyła A. zarzucając naruszenie art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie uznania za udowodnione tego co zostało stwierdzone urzędowo w przypisanej formie przez powołany do tego organ tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] r., błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy o zmianie dekretu o uwłaszczeniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym poprzez uznanie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. została podjęta z naruszeniem prawa oraz błędne zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym podaniu podstawy prawnej decyzji Wojewody [...] oraz nie wskazaniu przyczyn z powodu, których nie przyznano mocy dowodowej ustaleniom poczynionym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. podczas wydawania decyzji, przy jednoczesnym uznaniu za udowodniony fakt uprawiania nieruchomości przez jej właściciela na podstawie zeznań świadków. W uzasadnieniu wskazano, że w decyzjach brak jest zindywidualizowania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, albowiem brak jest oznaczenia nazwy gminy i obrębu geodezyjnego, w którym nieruchomość jest położona. A. podniosła, że organy nie uznały faktu, iż nieruchomość była opuszczona, mimo, że fakt ten został stwierdzony w decyzji podlegającej badaniu w niniejszej sprawie. Wskazano, że w uzasadnieniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. stwierdzono, iż opuszczenie nieruchomości zostało ustalone na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej. Organ I instancji oparł decyzję na dowodach z zeznań świadków. Tymczasem ustalenie to zaprzecza zasadom doświadczenia życiowego, albowiem organ wykazał, że nieruchomość nie była opuszczona z uwagi na fakt jej uprawiania przez właściciela zatrudnionego w zakładzie pracy znajdującym się poza miejscem zamieszkania oraz jego żonę opiekującą się sześciorgiem dzieci oraz mimo, że jej właściciel wraz z rodziną mieszkali poza gospodarstwem rolnym. Ponadto organ II instancji nie wykazał, że zastosował art. 136 k.p.a. w zakresie przeprowadzenia dowodów uzupełniających, o czym nie zawiadomił skarżącej. Ostatecznie, za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiono, że brak dokumentów nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że czynności nimi objęte nie zostały w ogóle dokonane. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, że pomimo wnikliwych poszukiwań nie odnaleziono dokumentów zgromadzonych przed wydaniem decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. Tym samym za prawidłowe należało uznać przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, które to zeznania były wiarygodne z uwagi na fakt, że w [...] r. osoby te były pełnoletnie i dodatkowo wykonywały prace w ramach pomocy sąsiedzkiej na przedmiotowej nieruchomości. W pozostałym zakresie Minister podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Dokonując w powyższym zakresie oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej , wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji o stwierdzenie nieważności, której wniesiono, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Innymi słowy orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygnąć o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). Poza sporem pozostaje, że wolą wnioskodawczyni było wzruszenie decyzji ostatecznej Prezydium Rady Narodowej w J. z dnia [...] r. o nr [...] w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania o stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do regulacji powyższego przepisu należy zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), dlatego wykładnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. musi mieć charakter ścisły co oznacza wymóg bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a., a nie jakąkolwiek wadliwością. Co ważne, muszą to być to wady kwalifikowane, gdyż tylko takie powodują nieważność decyzji w myśl art. 156 § 1 k.p.a., która to jest instytucją nadzwyczajną i organ winien brać pod uwagę jedynie okoliczności wskazane w tym przepisie, niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek. Wracając na grunt przedmiotowej sprawy, podnieść należy, że argumenty przedstawione przez organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji mogłyby mieć zastosowanie w toku postępowania zwykłego, przed wydaniem ostatecznej decyzji. W przedmiotowej sprawie organy miały jednak do czynienia z decyzją ostateczną, której prawidłowość zgodnie z żądaniem wniosku złożonym w trybie nadzwyczajnym, winny rozstrzygnąć. Organy obu instancji nie dokonały oceny postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r., zaś w to miejsce dopuściły nowe dowody w postaci zeznań świadków w oparciu, o które odmiennie niż organ w roku [...] r. dokonały oceny stanu faktycznego, ustalonego na datę wydania decyzji o stwierdzenie nieważności, której wniesiono. Organy pominęły okoliczność, że pomimo braków w materiale archiwalnym zachowała się decyzja wraz z uzasadnieniem, której treść jest jasna, nie budzi żadnych wątpliwości, przy jednoczesnym braku dowodów na jej zaskarżenie w trybie zwykłym. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskująca stanowi dokument urzędowy (art. 76 k.p.a.), sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, która stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej. Organy administracji są więc zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego, związane jest z nim bowiem domniemanie prawdziwości jego treści. Zaznaczyć należy, że wspomniane domniemanie nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści i nie powoduje jego niewzruszalności. Z akt sprawy wynika, że organy pominęły okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji, w tym fakt przeprowadzenia wizji lokalnej , doręczenia decyzji, stwierdzenia jej wykonalności w dniu [...] r., okoliczność zamieszkiwania przez właściciela gruntu w innej w stosunku do położenia gruntów miejscowości i jego zatrudnienia w zakładzie pracy poza miejscem zamieszkania. Brak dokumentacji sam przez się nie mógł doprowadzić do wniosku, że decyzja wydana w roku [...] r. dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych. Zdaniem Sądu organy nie przeprowadzając oceny decyzji wydanej ponad 50 lat temu w rozumieniu przepisu art 156 §1 k.p.a., przeprowadziły w toku postępowania nadzorczego postępowanie dowodowe pomijając ustalenia ostateczne decyzji, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Zdaniem składu orzekającego niezachowanie dokumentów sprzed ponad 50 lat nie oznacza, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. nie istniały. Decyzja nie została zaskarżona przez właściciela, a postępowanie prowadzone po tak znaczącym upływie czasu wymaga kompleksowej oceny przez organ nadzoru istniejącego materiału dowodowego i wyciągnięcia wniosków na podstawie tych dowodów, które udało się w sprawie zgromadzić. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ winien dokonać badania przedmiotowej decyzji również w aspekcie treści przepisu art. 156 § 2 k.p.a. tj. nieodwracalności skutków prawnych, które mogły zostać nią wywołane. Z akt sprawy bowiem wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część działki nr [...] o powierzchni [...] ha, której właścicielem jest I. K. oraz część działki [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Konieczne jest poczynienie w tym zakresie stosownych ustaleń. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji naruszyły przepisy procedury administracyjnych art 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne uznanie, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz przepisów art.7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. wobec nie rozpatrzenia całości materiału dowodowego i wskazania przyczyn, dla których pominął ustalenia poczynione przez organ wydający decyzję w roku [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, opierając orzeczenie w zakresie kosztów postępowania na przepisie art. 200 p.p.s.a..