I SA/Wa 1377/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r. nr KOC/3003/Sw/23 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z 24 kwietnia 2023 r. nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania W. B., decyzją z 14 czerwca 2023 r. nr KOC/3003/Ws/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z 24 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczeń wychowawczych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Informacją z 10 grudnia 2019 r. nr [...] Prezydent [...] przyznał V. B. (po zmianie nazwiska w 2022 r. W. B.) świadczenie wychowawcze w kwocie po 500 zł miesięcznie za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. na troje dzieci. Decyzją z 24 kwietnia 2023 r. Prezydent [...] uchylił przyznane prawo do świadczeń wychowawczych za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. na troje dzieci. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. 2019 r. poz. 2407) – dalej zwanej "ustawą" oraz pismo uzyskane od Wojewody [...] w przedmiocie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - w przypadku niniejszej sprawy od 1 marca 2019 r. W przepisanym ustawą terminie W. B. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wskazując w szczególności na to, że cały czas przebywa w Polsce zatem przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 14 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z 24 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 16 ust. 2 ustawy w przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 6 ustawy w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dalej Kolegium podało, że w następstwie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie, zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Innymi słowy w przypadku ustalenia przez wojewodę faktu przebywania za granicą osoby na rzecz której przyznano świadczenie, ewentualnie członka jej rodziny w rozumieniu ustawy, organem właściwym do ustalenia prawa do świadczeń staje się wojewoda, nie zaś - jak w okolicznościach sprawy - Prezydent m.st. Warszawy. Stosownie bowiem do treści art. 11 ustawy wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze: 1) pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej; 2) wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Kolegium dodało, że na mocy art. 19 kpa organy z urzędu przestrzegają swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, którą to właściwość określają zarówno przepisy kpa, jak i ustaw szczególnych, tak jak to ma miejsce w przypadku świadczenia wychowawczego, gdzie - co do zasady - organem właściwym zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepisem szczególnym dotyczącym ewentualności zastosowania regulacji w przedmiocie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest natomiast art. 11 ustawy zgodnie z którym jeśli zachodzi przypadek zastosowania tych regulacji, właściwym rzeczowo organem pozostaje wojewoda. To wojewoda w takim przypadku ustala prawo do świadczenia. W ocenie SKO w Warszawie przepisy powyższe mają za zadanie wykluczyć przypadki kumulatywnego pobierania świadczeń o tym samym lub tożsamym charakterze. W aktach sprawy znajduje się pismo uzyskane przez organ I instancji z [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] kwietnia 2023 r. z którego wynika, że urząd ten poczynił ustalenia zgodnie z którymi w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 listopada 2019 r. do chwili obecnej. Kolegium wskazało, że art. 16 ust. 6 ustawy ma w istocie charakter imperatywny, co oznacza, że organ I instancji w przypadku powzięcia wiadomości o zastosowaniu w danej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i to w okresie pokrywającym się z czasem na jaki ustalono prawo do świadczenia wychowawczego ma obowiązek uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. Organ dodatkowo nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania w takiej sytuacji o tym, czy świadczenie rzeczywiście przysługuje, czy nie. Tym bardziej, w świetle art. 16 ust. 2 ustawy, nie ma kompetencji do ustalania, czy w danej sprawie wymienione przepisy mają zastosowanie. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie dotyczy warstwy merytorycznej sprawy. W żaden sposób nie przesądza, czy świadczenia wypłacone odwołującemu się dotychczas było wypłacone niezgodnie z prawem. Oceny stanu faktycznego sprawy dokona organ właściwy w sprawie, którym pozostaje wojewoda. Kolegium wskazało na treść art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1981) zgodnie z którym odwołania, zażalenia, ponaglenia, skargi na bezczynność dotyczące wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i wojewodów rozstrzygnięć w sprawie ustalenia prawa odpowiednio do świadczenia wychowawczego są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 czerwca 2023 r. W. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 16 ust. 6 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie albowiem, jak zostało to podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący nigdy nie zamieszkiwał w innym państwie członkowskim UE oraz przedstawił w treści odwołania dokumenty wskazujące, że cały czas przebywał i nadal przebywa w Polsce; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opierając to na następnej podstawie: 1) art. 10 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu odwoławczym, ze względu na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji oraz niepowiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie; 2) art. 75 w zw. z art. 136 kpa poprzez przeprowadzenie niewłaściwego postępowania dowodowego przez organy administracji, polegającego na błędnym stwierdzeniu, że zachodzi rzekomo podstawa do uchylenia świadczenia; 3) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania przez organ II instancji na czym dokładnie polega "imperatywność" art. 16 ust. 6 ustawy albowiem lakoniczne stwierdzenie nie stanowi prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy; 4) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów w sprawie, co skutkowało uznaniem przez organ II instancji, że w należy utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji, w której to biorąc pod uwagę chociażby brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcie organu jest co najmniej przedwczesne. W związku z powyższym W. B. wniósł o: I. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organów I i II instancji; II. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów postępowania według norm przepisanych; III. wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w trybie art 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do momentu rozpoznania przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 września 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1377/23 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W. B. w piśmie z 12 września 2023 r. wskazał, że na kanwie niniejszej sprawy powstało zagadnienie, którego organ I, ani organ Il instancji nie poruszyły w treści decyzji własnych, co powoduje nierozpoznanie sprawy, co do jej istoty. Stosownie do art. 11 i art. 16 ustawy wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem RP w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczenia się osób w graniach UE. Literalne brzemiennie owego przepisu wskazuje na to, że dotyczy on sytuacji przemieszczania się osób. Tymczasem skarżący nigdy się nie przemieszczał się w ramach UE ani w ramach swobody przemieszczania się osób, ani w ramach swobody działalności gospodarczej (wykonywania pracy), będącymi swobodami traktatowymi. Art. 68 rozporządzenia PE i Rady nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wskazuje zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń. W ramach niniejszej sprawy brak jest zbiegu praw do świadczeń albowiem skarżący: - nigdy nie występował o świadczenia (o podobnym lub zbliżonym charakterze) w innym kraju UE, - stosownie do treści art. 68a tego rozporządzenia w przypadku gdy świadczenia rodzinne nie są wykorzystywane przez osobę, której powinny zostać udzielone na utrzymanie członków rodziny, właściwa instytucja wywiązuje się ze swoich prawnych obowiązków poprzez udzielenie tych świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, na wniosek i za pośrednictwem agencji instytucji w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, lub instytucji wyznaczonej lub organu powołanego w tym celu przez właściwą władzę w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania. Skarżący zauważył, że pismo wojewody, na które powołują się organy zostało wydane bez zbadania chociażby podstawowej kwestii związanej z ustaleniem, czy doszło w ogóle do zbiegu świadczeń, a zatem stanowisko organów ma charakter arbitralny. Skarżący nigdy nie przebywał poza granicami RP (poza spędzaniem urlopu), co powoduje, iż treść powyższego rozporządzenia nie ma zastosowania względem niego. Tym samym organ nie zbadał w całości przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie chodzi o świadczenia wychowawcze przyznane na troje dzieci skarżącego w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. na podstawie wniosku złożonego 19 listopada 2019 r. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie miał stan prawny art. 16 ustawy obowiązujący po 1 lipca 2019 r. (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2019 r. poz. 924), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych 13 lipca 2021 r. (przez art. 8 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny - Dz.U. z 2021 r. poz. 1162), a nieuwzględniający zmian wprowadzonych 1 stycznia 2022 r. (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2021 r. poz. 1981). Zgodnie z art. 16 ustawy w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego lub członka rodziny tej osoby, lub rodzica dziecka w dniu ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1 (w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokumenty, w tym informacje (ust. 2) Przepisu ust. 2 nie stosuje się w przypadku wyjazdu lub pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w celach turystycznych, leczniczych lub związanych z podjęciem przez dziecko kształcenia (ust. 3). Dokumenty, o których mowa w ust. 1 2, dotyczące osób, o których mowa w ust. 2, obejmują w szczególności: państwo pobytu, jeżeli jest znane; okres pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jest znany (ust. 3b pkt 4 i 5). W przypadku, o których mowa w ust. 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także okres, w którym przepisy te mają zastosowanie (ust. 4). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, o którym mowa w ust. 4 (ust. 6). Z powyższego wynika, że aby wojewoda mógł ustalić że w sprawie o świadczenia wychowawcze w dacie przyznania prawa do tych świadczeń mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego [wymienione w art. 2 pkt 15 ustawy przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, ze zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, ze zm.)] osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego (np. matka albo ojciec) muszą w tej dacie przebywać fizycznie poza granicami RP w państwie objętym przepisami koordynacyjnymi. Zdaniem Sądu musi to być pobyt innego rodzaju niż w celach turystycznych, leczniczych lub związanych z podjęciem przez dziecko kształcenia (art. 16 ust. 3 ustawy), a więc związany, np. z zatrudnieniem u pracodawcy zagranicznego, prowadzeniem na własny rachunek działalności gospodarczej lub wykonywaniem wolnego zawodu za granicą. Tymczasem orzekające w sprawie organy obu instancji pominęły to, że z pisma Wojewody [...] z 20 kwietnia 2023 r. nie wynika, czy zatrudnienie I. B. i W. B. na terenie Republiki [...] od 3 kwietnia 2012 r. i w dacie przyznania świadczeń wychowawczych na dzieci wiązało się z ich faktycznym pobytem na terytorium tego państwa. Organy nie wzięły pod uwagę tego, że w obecnych czasach praca zarobkowa (także działalność na własny rachunek) może być wykonywana na odległość bez faktycznego związku z siedzibą pracodawcy, zleceniodawcy, czy zamawiającego (np. w formie telepracy, pracy zdalnej). Z wniosku z 19 listopada 2019 r. o świadczenia wychowawcze złożonego przez W. B. na okres świadczeniowy 2019/2021 wynika, że on i członek jego rodziny nie przebywa poza granicami RP w państwie objętym przepisami koordynacyjnymi. Załączone do odwołania zeznania podatkowe za lata 2019-2021 (PIT -37) i informacje o odliczeniach (PIT/O) za ten okres były składane do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] w [...]. Załączone do odwołania świadectwa szkolne z 2020 r. trojga dzieci skarżącego wskazują, że dzieci zakończyły rok szkolny 2019/2020 ucząc się w szkole podstawowej mającej siedzibę w mieście [...] znajdującym się w Powiecie [...]. Z treści odwołania z 4 maja 2023 r. wynika, że wnioskodawca i cała jego rodzina cały czas przebywa w Polsce, a dzieci chodziły w okresie 2019-2021 jak i teraz do polskiej szkoły. W. B. podał, że uzyskiwał dochody w Polsce, które w Polsce były opodatkowywane. Oświadczył, że nie przebywał na [...] oraz że wykonywał świadczenie usług na rzecz kontrahentów [...], co do zasady, zdalnie, także w okresie pandemii COVID-19 w okresie od marca 2020 r. do maja 2021 r. Skoro zatem orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły z udziałem W. B. oraz Wojewody [...], czy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego na dzieci przebywała w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. na terenie Republiki [...] w związku z pracą zarobkową, to Sąd uznał, że decyzja Prezydenta [...] z 24 kwietnia 2023 r., jak i decyzja SKO w Warszawie 14 czerwca 2023 r., zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] wystąpi do Wojewody [...] (jako instytucji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy) i do W. B. o udzielenie pisemnych wyjaśnień oraz złożenia stosownych dokumentów, co do okoliczności związanych z warunkami wykonywania w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. przez W. B., a także przez I. B. (jeżeli jest to osoba, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, ponieważ z akt sprawy nie wynika stosunek prawno-rodzinny I. B. względem trójki dzieci objętych wnioskiem o przyznanie świadczeń wychowawczych) pracy zarobkowej na terytorium Republiki [...], w szczególności okoliczności dotyczących charakteru i miejsca wykonywania pracy. W zależności od poczynionych ustaleń organ I instancji podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny do okoliczności sprawy akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Jeżeli okaże się, że w niniejszej sprawie osoba, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy nie przebywała we wskazanym wyżej okresie na terytorium Republiki [...] w związku z wykonywaniem pracy zarobkowej, wówczas Prezydent [...] rozważy umorzenie, w oparciu o art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, postępowania w przedmiocie uchylenia prawa do świadczeń wychowawczych, o których mowa w informacji z 10 grudnia 2019 r. nr [...]. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w wyroku o kosztach postępowania sądowego, ponieważ w niniejszej sprawie nie istniał obowiązek wniesienia wpisu sądowego od skargi i nie powstały koszty związane z udziałem w sprawie profesjonalnego pełnomocnika, skoro W. B. działał osobiście w sprawie sądowej.