I SA/Wa 1373/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi A. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2023 r. nr KOA/2392/Sr/23 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązania do jego zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. nr WSS.8270.14.2023.SZM-272/2023 z dnia 28 lutego 2023 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 18 maja 2023 r. nr KOA/2392/Sr/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 28 lutego 2023 r. nr WSS.8270.14.2023.SZM-272/2023 uznającą zasiłek pielęgnacyjny przyznany A. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. M. w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 listopada 2022 r. (w sentencji decyzji organu odwoławczego okres ten został błędnie wskazany "od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 października 2021 r." w wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązującą do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. nr WSS.8251.75.2021.DL-1090/2021 Burmistrz Miasta i Gminy [...] przyznał S. M. zasiłek pielęgnacyjny na córkę A. M. w okresie od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 października 2021 r. Decyzją z dnia 29 października 2021 r. organ, na podstawie m.in. art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o COVID), zmienił powyższą decyzję i ustalił, że zasiłek przysługuje do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 19 grudnia 2022 r. S.M. złożył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W toku postępowania organ uzyskał informację, że w dniu 8 listopada 2021 r. wydane zostało nowe orzeczenie o niepełnosprawności, które stało się prawomocne w dniu 2 grudnia 2021 r. Tym samym decyzja z dnia 14 lipca 2021 r. straciła moc. Strona - mimo ciążącego na niej obowiązku poinformowania o wydaniu nowego orzeczenia - nie przekazała powyższej informacji organowi. W związku z powyższym wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] uznał zasiłek pielęgnacyjny przyznany w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 listopada 2022 r. w wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał do zwrotu świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Od powyższej decyzji S. M. złożył odwołanie, podnosząc m.in., że nie doszło do wypełnienia obowiązku właściwego pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia w zakresie obowiązku i skutków prawnych i finansowych nieprzedstawienia nowego, prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że Burmistrz, wydając decyzję zmieniającą termin przyznania świadczenia, weryfikował orzeczenie o niepełnosprawności. Ponieważ jednak w systemie brak było informacji o nowym orzeczeniu, organ I instancji zasadnie przyjął, że na podstawie ustawy o COVID ważność orzeczenia z dnia 16 października 2017 r. została przedłużona. Ponadto, w decyzji zmieniającej strona informowana była o konieczności zgłaszania wszelkich zmian mających wpływ na przyznanie świadczenia. W ocenie Kolegium, w sytuacji, gdy sama decyzja przyznająca zasiłek w sentencji zawiera zastrzeżenie, że decyzja wydawana jest na czas nie dłuższy niż do uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, powinno to dla przeciętnego odbiorcy stanowić sygnał, że wydanie takiego orzeczenia stanowi podstawę do poinformowania organu. Strona, która wywodzi dla siebie korzystne skutki z takiego orzeczenia, jest obowiązana do zachowania należytej staranności w dbaniu o własne sprawy. Organ, nie dysponując nowym orzeczeniem o niepełnosprawności, oparł się na danych z systemu EKSMoON i na tej podstawie wypłacał zasiłek pielęgnacyjny. Strona z kolei miała świadomość, że orzeczenie zostało wydane, jednak nie podjęła żadnych działań zmierzających do przedłożenia go organowi, mimo wynikającego z ustawy obowiązku. A. M. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego – S. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w części uznającej zasiłek pielęgnacyjny przyznany w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 listopada 2022 r. w wysokości [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązującej go do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami, tj. w istocie w zakresie obejmującym całe rozstrzygnięcie organów obydwu instancji. Zaskarżonej decyzji przedstawiciel ustawowy skarżącej zarzucił: 1. uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a.), poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, a przez to naruszenie słusznego interesu strony; organ nie uwzględnił, że w spornym okresie faktycznie sprawował opiekę nad niezdolną do samodzielnej egzystencji córką, a także nie dokonał oceny logicznej całego materiału dowodowego; organ nie wyjaśnił przyczyn niewprowadzenia przez ponad rok do krajowego systemu EKSMoON orzeczenia o niepełnosprawności A.M.; 2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i jego nieuprawnioną, dowolną ocenę, nieznajdującą uzasadnienia w szczególności w licznym, dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), który stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; w ocenie przedstawiciela ustawowego skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz okoliczności sprawy, w tym złożone przez niego wyjaśnienie do akt sprawy, dowodzi, że nie doszło do spełnienia przesłanki właściwego pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia; 3. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów tej ustawy - przyjęciu, że samo przytoczenie treści przepisu art. 30 ustawy czyni zadość obowiązkowi należytego i wyczerpującego poinformowania przedstawiciela ustawowego skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć i mają w tym konkretnym przypadku wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a przez to nieuprawnione uznanie, że miał świadomość, iż niedostarczenie przez niego nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki stanowi samo w sobie podstawę żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. W uzasadnieniu skargi przedstawiciel ustawowy skarżącej oświadczył, że nie miał złej woli ani też w żaden sposób nie chciał wprowadzić organu w błąd, nie pobierał wypłacanych mu świadczeń w złej wierze czy z premedytacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z przytoczonych przepisów wynikają trzy kumulatywne przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Po pierwsze, zaistnienie okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części; po drugie, wypłata świadczenia pomimo mimo wystąpienia ww. okoliczności; po trzecie pouczenie osoby pobierającej świadczenie rodzinne o braku prawa do jego pobierania. Kwalifikacja określonego świadczenia jako nienależnie pobranego w rozumieniu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest zatem możliwa wyłączenie w razie łącznego spełnienia wszystkich trzech ww. przesłanek, natomiast samo tylko odpadnięcie podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje jeszcze dyspozycji powołanego przepisu i nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji uznającej świadczenie za nienależnie pobrane i zobowiązującej do jego zwrotu. Organ musi zatem wpierw ustalić, czy świadczeniobiorca w momencie pobrania świadczenia był świadomy, że pobiera je nienależnie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależne świadczenie", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09 (powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), świadczenie będzie nienależnie pobrane rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża więc tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy. W odniesieniu do tej przesłanki zwraca się uwagę w szczególności na konieczność zbadania, czy świadczeniobiorca był właściwie pouczony o okolicznościach mających wpływ na jego prawo do świadczenia oraz o obowiązku poinformowania organu o wystąpieniu takich okoliczności. Świadomość świadczeniobiorcy w ujęciu subiektywnym stanowi zatem kluczowy element uznania świadczenia za pobrane nienależnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 921/21). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy ocenić jako nieprawidłowe stanowisko organów obu instancji, które uznały zasiłek pielęgnacyjny wypłacone skarżącej za wymieniony w decyzji okres za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłącznie z tej przyczyny, że w dniu 8 listopada 2021 r. zostało wydane nowe orzeczenie o niepełnosprawności A. M. (prawomocne od dnia 2 grudnia 2021 r.), co oznacza, że decyzja z dnia 29 października 2021 r. przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego straciła moc. Przedstawiciel ustawowy skarżącej został wprawdzie poinformowany w decyzji z dnia 29 października 2021 r. o konieczności powiadomienia organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki. Jednakże, co umknęło uwadze organów, w ślad za nałożeniem tego obowiązku nie pouczono strony o konsekwencjach jego niedopełnienia. W szczególności nie poinformowano adresata decyzji o utracie w takiej sytuacji prawa do pobierania świadczenia. Takiej informacji próżno doszukać się także w lakonicznym pouczeniu o obowiązku niezwłocznego informowania organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W żaden bowiem sposób nie uściślono, o jakich zmianach jest mowa i jakie konsekwencje z braku poinformowania wynikają. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały żadne okoliczności faktyczne powodujące ustanie, zawieszenie lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części. Nowe orzeczenie o niepełnosprawności A. M. z dnia 8 listopada 2021 r. potwierdziło jej dotychczasowy stan zdrowia, co oznacza, że w tej sprawie nie uległy zmianie okoliczności faktyczne stanowiące podstawę zastosowania przepisów w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe potwierdza również fakt, że decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r. nr WSS.8251.75.2021.SZM-2592/2022 przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 grudnia 2022 r. do 31 lipca 2023 r. Jeśli więc uwzględnić, że stan zdrowia skarżącej nie uległ poprawie, to sam fakt wydania nowego orzeczenia dokumentującego niepełnosprawność, mógł z perspektywy przedstawiciela ustawowego skarżącej być oceniany jako pozostający bez istotnego znaczenia, a przynajmniej nierzutujący na prawo do świadczenia. Zwłaszcza, że świadczenie było nadal mu wypłacane, a z akt sprawy nie wynika, aby zakres koniecznej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji uległ zmianie. Jak wynika z poprzedniego i nowego orzeczenia, skarżąca wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wymaga również podkreślenia, że obowiązkiem organu ustalającego prawo do świadczeń rodzinnych jest, w myśl art. 23b ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, samodzielne uzyskanie lub weryfikacja w rejestrach publicznych (a do takich należy Elektroniczny Krajowy System Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności), m.in. informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zatem, gdyby w odpowiednim czasie organ wykonał należące do niego obowiązki, mógłby doprowadzić do prawnego usankcjonowania pobieranego przez stronę świadczenia. Powyższe okoliczności prowadzą do oceny, że organy administracji, wydając zaskarżone decyzje wadliwie uznały, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaistniały przesłanki zastosowania art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy wobec braku tych przesłanek nie było podstaw do prowadzenia postępowania i należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn Sąd w pkt 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Jednocześnie, wobec braku podstaw do stwierdzenia nienależnego pobrania przez skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego, Sąd w pkt 2 sentencji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w tej sprawie, zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.