I SA/Wa 136/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz B. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia B. P., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] października 2019 r. nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], na działki nr nr: [...], [...] i [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wydane zostało w następującym stanie sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość, o pow. [...] ha, stanowi własność B. P.. Zawiadomieniem z [...] września 2019 r. Burmistrz [...] poinformował właścicielkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału geodezyjnego tej nieruchomości, w celu wydzielenia z niej terenu przeznaczonego pod drogę publiczną, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla sołectw: [...],[...],[...][...],[...],[...],[...] i [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2015 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z [...] lipca 2015 r., poz. [...] ze zm.). W planie tym obszar działki nr [...] położony jest na terenie zabudowy jednorodzinnej, oznaczonej symbolami [...], [...], [...] i [...] o przeznaczeniu podstawowym obejmującym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz o przeznaczeniu dopuszczalnym obejmującym tereny zabudowy letniskowej i usług nieuciążliwych. Z części graficznej planu wynika nadto, że przecinać ją miały poprzecznie trzy drogi, klasyfikowane w planie jako wewnętrzne (§ 15 ust. 1 planu), oznaczone odpowiednio symbolami: [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]) oraz [...] (bez nazwy). Wedle wstępnego projektu podziału geodezyjnego działka nr [...] miała ulec podziałowi na działkę nr [...] (pow. [...] ha), działkę nr [...] (pow. [...] ha) -przeznaczoną pod drogę oznaczoną symbolem planistycznym [...] ha oraz działkę nr [...] (pow. [...] ha). Podział ów miał przebiegać wzdłuż linii rozgraniczającej teren drogi od położonych po obydwu jej stronach terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną ([...]– po stronie północnej, [...]- po stronie południowej). Postanowieniem z [...] października 2019 r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r., Burmistrz [...], działając na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) dalej: "u.g.n.", pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości. W motywach postanowień wskazywano, że wszczęte z urzędu postępowanie podziałowe ma na celu wydzielenie działki gruntu nr [...] jako odcinka drogi publicznej oznaczonej symbolem [...], której nabycie na rzecz Gminy [...] jest nieodzowne do realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.g.n. Działka ta zaś, po wykupieniu na rzecz Gminy [...] zostanie włączona do zasobu dróg publicznych gminy w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Analizując projekt podziału (przedstawiony na złączniku mapowym do postanowienia organu pierwszej instancji) oraz część graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium oceniło, że jest on zgodny zarówno z planem jak i przepisami prawa regulującymi kwestię podziałów nieruchomości zawartymi w u.g.n. Projektowana do wydzielanie działka położona jest w terenie przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania pod cel publiczny, tj. pod drogę oznaczoną [...] i zdefiniowaną w tekście planu jako droga wewnętrzna o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m (nazwa ulicy [...]). Wyjaśniło przy tym, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego. Wiąże on zarówno właścicieli nieruchomości, jak i organy administracji, a jego ustalenia wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i mogą prowadzić do jego ograniczenia. Wobec formułowanego w zażaleniu zarzutu dotyczącego obniżenia wartości nieruchomości na skutek podziału, zwłaszcza, że planowane są na niej również na niej kolejne dwie drogi, Kolegium zwracało uwagę, iż w niniejszym postępowaniu dokonało oceny prawnej postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki nr [...]. W związku z czym analiza przeznaczenia jej także pod inne drogi przewidziane w planie będzie mogła nastąpić w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: -art. 93 ust. 1, 2 i 5 u.g.n. przez niezbadanie możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z ustaleniami planu miejscowego i w konsekwencji przyjęcie, że wstępny projekt podziału nieruchomości zgodny jest z jego postanowieniami; - art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. z uwagi na to, że nie jest możliwe prowadzenie z urzędu postępowania i opiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, który nie przewiduje realizacji inwestycji celu publicznego, a drogi wewnętrzne nie są zaś drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a tym samym ich budowa nie może decydować o realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Odcinek drogi oznaczony symbolem [...] nie posiada charakteru drogi publicznej, wobec czego wszczęcie z urzędu - na podstawie powołanego przepisu - postępowania o podział nieruchomości stanowiącej własność skarżącej jest niedopuszczalne. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydania postanowienia oraz nie odniesieniu się przez organ w postanowieniu wyczerpująco do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Odwołując się do treści i charakteru prawnego regulacji zawartych w art. 93 ust. 1, 2 i 4 u.g.n., wywodziła, że normy w nich zawarte winny determinować tok rozważań organu opiniującego projekt proponowanego podziału nieruchomości, czego w sprawie zabrakło. Organ nie udzielił bowiem odpowiedzi na pytanie, czy proponowany projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta zaś powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Mając powyższe na względzie wniosła o uchylenie w całości kwestionowanego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu niedopuszczalności podziału nieruchomości pod drogę wewnętrzną wyjaśnił, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] ma być wydzielona pod drogę oznaczoną symbolem [...], która została włączona do układu komunikacyjnego obsługującego obszar objęty planem i sklasyfikowana według znaczenia funkcjonalnego jako droga wewnętrzna - KDW (§ 15 tekstu planu). Użyty w jej oznaczeniu symbol literowy "D" oznacza, iż ta droga zgodnie z planem ma mieć docelowo klasę drogi dojazdowej. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) symbolem literowym "D" oznacza się drogi publiczne dojazdowe klasy gminnej (§ 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia). W myśl § 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia ilekroć jest w nim mowa o drodze to rozumie się przez to właśnie drogę publiczną. Wskazywał nadto, że skoro projektowana do wydzielenia droga ma być drogą wewnętrzną, ogólnodostępną dojazdową, tzn. że będzie stanowiła własność gminy - Miasta [...], a po jej wybudowaniu będzie zaliczona do kategorii dróg gminnych i tym samym uzyska status drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. W okolicznościach faktycznych sprawy poza sporem jest, że postępowanie w sprawie geodezyjnego podziału należącej do skarżącej nieruchomości położonej w Mrozach, oznaczonej jako działka nr [...], wszczęte zostało z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., który to przepis stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Miało ono natomiast na celu wydzielenie z części ww. nieruchomości działki gruntowej (projektowanej jako działka nr [...]), która - wedle ustaleń organów w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...], ze zmianami wprowadzonymi uchwałami z [...] sierpnia 2016 r., [...] grudnia 2016 r. oraz [...] sierpnia 2017 r. - przeznaczona miała być pod drogę publiczną. W pierwszej kolejności zatem rozważenia wymaga, czy w takim przypadku w ogóle postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno być wydawane. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też doktrynie istnieją w tym względzie rozbieżności. Część składów orzekających wyraża bowiem pogląd, że wydanie postanowienia opiniującego proponowany podział jest konieczne zarówno w sprawach, w których postępowanie wszczęte zostało z urzędu jak i w sprawach prowadzonych na wniosek (vide wyroki: NSA z 30 września 2010 r. I OSK 1611/09, Lex nr 745101; WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 stycznia 2018 r. II SA/Go 1115/17, Lex nr 2431569). Wskazuje się w tych orzeczeniach m.in. na zmianę stanu prawnego wywołaną wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), gdzie w odróżnieniu od uprzednio obowiązującego rozporządzenia z 17 lutego 1998 r., nie znalazł się już przepis wyłączający konieczność opiniowania podziałów dokonywanych z urzędu. W części natomiast orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się na zbędność wydawania opinii o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., w sytuacji gdy podział ów uruchamiany jest z urzędu. Zwraca się mianowicie uwagę, że nie ma potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu. W takiej bowiem sytuacji wystarczy jego ocena, że wymagana zgodność występuje, po czym zlecenie geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r., zatwierdzenie podziału (por. wyroki NSA: z 12 listopada 2015 r. I OSK 450/14, Lex nr 1950958; z 29 stycznia 2019 r. I OSK 649/17, Lex nr 2638711; z 29 stycznia 2019 r. I OSK 650/17, Lex nr 2638722; z 16 stycznia 2020 r. I OSK 1433/18, Lex nr 2798813). Pogląd ten skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Nie sposób bowiem doszukać się większego sensu odrębnego wypowiadania się przez ten sam organ o zgodności proponowanego podziału z planem, jak tylko w celu uniknięcia kosztów opracowania projektu w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych przez stronę inicjującą postępowanie w sprawie podziału - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w zachowującej aktualność uchwale składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r. o sygn. akt OPK 1/99 (ONSA 1999/3/84), wyjaśniającej charakter postanowienia opiniującego, o którym mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie postępowanie podziałowe wszczęte zostało z urzędu, to wydanie w nim postanowienia opiniującego zgodność planowanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego było niedopuszczalne. Podjęte zatem w tych uwarunkowaniach postanowienie Burmistrza [...] i utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego [...] narusza art. 93 ust. 4 u.g.n., poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organów nie uprawniał. Już zatem tylko z tych przyczyn, postanowienie te winy być uchylone. Niezależnie od powyższego, nie sposób podzielić argumentacji organów, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zachodziła przesłanka uzasadniająca wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu, o której mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., tj. niezbędności podziału do realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., którym w tym przypadku miała być budowa drogi publicznej w obszarze projektowanej do wydzielenia działki nr [...]. Wbrew bowiem temu co stwierdzono w uzasadnieniu postanowień, taki charakter przyszłej drogi nie wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 czerwca 2015 r. , stanowiącego w tym aspekcie punkt odniesienia. To w nim wszak, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293), nastąpiło ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zarówno część tekstowa jak i graficzna ww. planu jednoznacznie wskazują, że przewidywana nim droga, zlokalizowana na terenie mającej ulec podziałowi działki nr [...], ma mieć status "drogi wewnętrznej", oznaczonej symbolem [...] (vide § 15 ust. 1 części tekstowej planu, oraz oznaczenie drogi na wyrysie z planu). Taka natomiast, w świetle art. 8 ustawy o drogach publicznych, nie stanowi drogi publicznej. Drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z których może korzystać każdy, zgodnie z ich przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Owe kategorie wymienia z kolei art. 2 tej ustawy, wskazując na drogi: krajowe, wojewódzkie, gminne i powiatowe. Przywołany plan w § 4 ust. 1 w sposób wyraźny odróżnia przy tym tereny dróg wewnętrznych (z przypisanym im symbolem KDW) od terenów dróg publicznych określonych kategorii: autostrad (symbol A2), powiatowych (symbol KDP) i gminnych (symbol KDG). Jednocześnie w zależności od rodzaju drogi (powiatowej, gminnej i wewnętrznej) w sposób odmienny reguluje zagadnienie lokalizacji w jej otoczeniu obiektów budowlanych (vide § 15 ust. 1 pkt 2 planu). Przeczy to przyjętemu przez organy założeniu, że drogi klasyfikowane wprawdzie w planie jako wewnętrzne, w rzeczywistości miały by mieć status drogi publicznej, który jedynie w sposób formalny uzyskają po ich wybudowaniu (i uprzednim wywłaszczeniu nieruchomości). Gdyby bowiem taka intencja przyświecała organowi stanowiącemu plan, z całą pewnością musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w jego treści. Zbędne byłoby także odrębne kształtowanie normatywów odległościowych obiektów budowlanych sadowionych w otoczenie dróg gminnych oraz dróg wewnętrznych. Warto przy tym zaznaczyć, że przyjęta w planie nomenklatura w zakresie oznaczenie drogi wewnętrznej (KDW), pozostaje w zgodzie z regułami literowego oznaczania tego rodzaju ciągów komunikacyjnych ustalonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). To zaś przepisy tego rozporządzenia w pierwszej kolejności winny być brane pod uwagę przy dekodowaniu znaczenia użytych w planie w odniesieniu do dróg symboli literowych, a nie – jak czyni to Kolegium w odpowiedzi na skargę – przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., które regulują kwestie techniczne związane z budową i usytuowaniem dróg publicznych. Tego rodzaju podejście można by ewentualnie rozważać jedynie w sytuacji, gdyby treść planu, w tym użytew nim symbole planistyczne, nie dawała wprost odpowiedzi na pytanie o status ujętej w nim drogi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Skoro zatem przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga usytuowana w obszarze działki nr [...], klasyfikowana jest w sposób jednoznaczny jako "wewnętrzna", nie można jej budowy utożsamiać z zamiarem realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.g.n. W konsekwencji czego także wszczęcie z urzędu w tych uwarunkowaniach postępowania administracyjnego ukierunkowanego na przeprowadzenie geodezyjnego podziału tej nieruchomości było niedopuszczalne. Skoro zaś do tego doszło, podlegać musi ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Rację ma zatem skarżąca, zarzucając organom, że w efekcie wszczęcia postępowania podziałowego, które w rzeczywistości nie było wywołane potrzebą realizacji celu publicznego przewidzianego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, naruszyły one w sposób istotny art. 97 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Brak podstaw do wszczęcia z urzędu tego postępowania, czyni obecnie zbędnymi rozważania co do możliwości zagospodarowania w zgodzie z planem wszystkich projektowanych do wydzielania działek, a tym samym także odnoszenie się do sformułowanych w tym aspekcie zarzutów naruszenia art. 93 ust. 1 , 2 i 5 u.g.n. oraz przepisów procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.), a także art. 145 § 3 tej ustawy, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na natomiast na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.