I SA/Wa 1330/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent stażysta Magdalena Matusik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...] z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt II decyzji [...] z 23 lutego 2024 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 8 kwietnia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzenia odwołania Dyrektora Zespołu do obsługi Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych nr [...] w [...] - E. M. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczeń wychowawczych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że [...] stycznia 2024 r. E. D. Zespołu do obsługi Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych nr [...] w [...] złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dzieci przebywające w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej "[...]", tj.: J. P., O. B., P. M., D. C., M. K., S. K., K.M. i T. P.. Decyzją z [...] lutego 2024 r. Prezydent [...] przyznał wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne na J. P. na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 sierpnia 2029 r. oraz odmówił przyznania świadczeń na pozostałe dzieci. W uzasadnieniu organ I instancji wykazał, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do świadczenia w podwyższonej wysokości, gdyż nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 3e ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła Dyrektor Zespołu do obsługi Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych nr [...] w [...] - E. M. wskazując, że wszyscy wychowankowie legitymują się orzeczeniami o niepełnosprawności. Niepełnosprawność powoduje znaczne ograniczenia w codziennym funkcjonowaniu, dzieci wymagają długotrwałej opieki drugiej osoby, kosztownej rehabilitacji i leczenia. Podniosła, że niezrozumiałe i niesprawiedliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tylko na jedno dziecko (wskazane losowo), co w jawny sposób dyskryminuje i nierówno traktuje pozostałe dzieci. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że warunki nabywania, ustalania, przyznawania i wypłacania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określa ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2024 r., poz. 323). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium wskazało, że występując o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dzieci przebywające w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej "[...]", tj. J. P., O. B., P. M., D. C., M. K., S. K., K.M .i T. P. wnioskodawczyni przedłożyła prawidłowe orzeczenia o niepełnosprawności tych dzieci. Organ podał, że powołany przepis rozszerzył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i taką możliwość przyznał dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej. Kolegium powołało przepis art. 17 ust. 3e ustawy zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, rodzinie zastępczej i osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka sprawującym opiekę nad więcej niż jedną osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w ust. 3, podwyższa się o 100% na drugą i każdą kolejną osobę, nad którą sprawowana jest opieka. W przypadku, gdy opiekun otrzymujący świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach sprawuje opiekę nad więcej niż jedną osobą (dzieckiem) w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się odpowiednim ww. orzeczeniem o niepełnosprawności, to wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest podwyższana o 100% na drugą i każdą kolejną osobę, nad którą sprawowana jest opieka - warunkiem jest złożenie wniosku przez opiekuna o podwyższenie świadczenia pielęgnacyjnego, z uprawnienia tego zostali jednak wyłączeni dyrektor placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektor regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej oraz dyrektor interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, na co jednoznacznie wskazuje zapis powołanego powyżej art. 17 ust. 3e ustawy. Organ rozpoznający złożony w sprawie wniosek nie mógł więc wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na jedno z objętych wnioskiem dzieci podwyższyć o 100% na drugie i każde kolejne dziecko, nad którym sprawowana jest opieka. Kolegium podało, że jak stanowi art. 24 ust. 1 i 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W myśl art. 24 ust. 4 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Po dokonaniu analizy złożonego wniosku oraz jego załączników organ uznał uprawnienia wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego na J. P. w wysokości i na okres wskazany w art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 kwietnia 2024 r. złożyła Dyrektor Zespołu do obsługi Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych nr [...] w Warszawie - E. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 3e ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację przejawiającą się uznaniem, że dyrektor placówki opiekuńczo - wychowawczej może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne tylko na jedno dziecko, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "czy art. 17 ust. 3e ustawy z 28 listopada 2023 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r. poz. 323 ze zm.) w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości podwyższenia świadczenia pielęgnacyjnego dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej o 100% na drugą i każdą kolejną osobę nad którą sprawowana jest opieka jest zgodny z art. 2, 32 ust. 1 i 2 oraz 72 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.". Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2024 r. w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia na siedmioro dzieci wskazanych z imienia i nazwiska w odwołaniu oraz w pkt II 1-7 decyzji Prezydenta. Przedmiotem odwołania nie był pkt I tej decyzji, tj. przyznający świadczenie pielęgnacyjne na J. P.. Wynika to bezspornie z treści odwołania z [...] marca 2024 r. Tymczasem Kolegium rozpoznało sprawę w całości. Ponadto w myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania jest zasadą konstytucyjną, silnie związaną z zasadą państwa prawnego. Oznacza ona możliwość merytorycznego badania tej samej sprawy przez dwa organy. Obowiązkiem organu odwoławczego w każdej sprawie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w zakresie złożonego odwołania. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Tak więc organ odwoławczy ma obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy prowadził postępowanie z uchybieniem powyższych zasad. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie wypowiedziało się co do zarzutów skarżącej. Jak wynika zarówno z treści wniosku, jak i odwołania skarżąca domagała się ustalenia prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na ośmioro dzieci wymienionych we wniosku. Wnioski o świadczenia złożyła na drukach NSR-5 i NSR- 5Z. W treści druku wniosku NSR-5 (str. 3/6) jest zawarta informacja, że jeżeli wnioskodawca jest matką albo ojcem, inną osobą na której zgodnie z przepisem ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, małżonkiem, opiekunem faktycznym, rodziną zastępczą lub prowadzącą rodzinny dom dziecka, sprawującą opiekę nad więcej niż jedną osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia, legitymującą się wskazanym w pouczeniu orzeczeniem to wysokość świadczenia zostanie podwyższona o 100 % na drugą i trzecią osobę. Wówczas należy załączyć do wniosku formularz NSR-5Z. Wprawdzie skarżąca załączyła także formularz NSR-5Z, jednakże do wniosku i załącznika przedstawiła dokumenty, z których wynika, że jest Dyrektorem Zespołu do obsługi Placówek Opiekuńczo - Wychowawczych nr [...] w [...]. Nie należy więc do kręgu podmiotów, które są uprawnione do żądania podwyższonych o 100% świadczeń na kolejne dziecko. Wskazać trzeba, że to nie rodzaj wypełnionego druku decyduje o żądaniu wnioskodawcy. Jeżeli organy miały wątpliwości co do żądania skarżącej, powinny ją wezwać do sprecyzowania wniosku i pouczyć o przysługujących jej prawach. Z kolei z treści odwołania nie wynika, aby skarżąca kwestionowała nieprzyznanie zwiększonych o 100 % świadczeń na siedmioro dzieci, lecz zarzuciła brak przyznania tych świadczeń w ogóle. Skarżąca wyraźnie wskazała, że wszyscy wychowankowie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności, wymagają stałej i długotrwałej opieki, kosztownej rehabilitacji i leczenia. Zarzuciła, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego nie przyznał świadczeń pozostałym dzieciom, a przyznał je jednemu z nich. Wskazała na nierówne traktowanie dzieci niepełnosprawnych. Nie zarzucała, dlaczego organ nie przyznał świadczeń w powiększonej o 100 % wysokości. Należy zauważyć, że wprawdzie organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych obowiązany jest ustosunkować się (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84). Ocena tych zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności powinny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji Kolegium. Tymczasem Kolegium powtórzyło przepisy powołane przez Prezydenta, w tym przepis art. 17 ust. 3e ustawy, nie odnosząc się do zarzutów odwołania. Również z treści decyzji Prezydenta nie sposób wywieźć, czym kierował się organ wydając rozstrzygniecie w części odmawiającej przyznania świadczeń na siedmioro dzieci wskazanych w pkt II decyzji. Tym bardziej, że wcześniej nie wyjaśnił zakresu żądania skarżącej. We wniosku (druk NSR-5) skarżąca wskazała dwoje dzieci- O. B. i P. M.. Natomiast w załączniku do tego wniosku - druku NSR-5Z (dotyczącym zwiększenia świadczeń o 100%) wskazała pozostałe dzieci, w tym J. P., na rzecz którego organ przyznał świadczenie pielęgnacyjne w podstawowej wysokości. Uzasadnienie decyzji Prezydenta sprowadza się do przytoczenia treści wniosku, powołania przepisów: art. w tym art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 23 ust. 1 i ust. 1a ustawy i konkluzji o przyznaniu świadczenia na J. P.. W końcowym fragmencie uzasadnienia organ uznał, że przepis art. 17 ust. 3a ustawy nie dotyczy dyrektora placówki wychowawczej. Wskazane wady uzasadnień decyzji organów obydwu instancji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 i art. 8 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy ich formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. wyrok NSA z 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Istotne jest bowiem to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które stanowią o ich bezzasadności. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, wyrok NSA z 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96). Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, m.in. dyrektorowi placówki opiekuńczo -wychowawczej, jeżeli sprawuje opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezspornym jest, że skarżąca jest dyrektorem tego typu placówki. Dzieci wskazane we wniosku są podopiecznym placówki, którą kieruje skarżąca. Jak wynika z załączonych do akt administracyjnych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności dzieci te wymagają stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyżej powołany przepis nie stawia żadnych innych warunków dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niż w nim zawarte. Nie stawowi także, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane dyrektorowi placówki opiekuńczo -wychowawczej tylko na jedno dziecko przebywające w placówce. Nie stanowią o tym także inne przepisy ustawy. Wobec tego wadliwe jest stanowisko organów o braku podstaw do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych na wszystkie zawnioskowane przez skarżącą dzieci. Natomiast powołany przez organy przepis art. 17 ust. 3e ustawy nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości konstytucyjnych. Z powyższych przyczyn nie było podstaw do zwrócenia się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zastosowane powyższego przepisu w niniejszej sprawie i odmowa przyznania świadczenia na tej podstawie jest chybiona. Przepis ten dotyczy: rodziców, innych osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny, małżonków, opiekunów faktycznych dziecka (czyli podmiotów wskazanych w ust. 1 pkt 1-3), rodzin zastępczych i osób prowadzących rodzinny dom dziecka sprawujących opiekę nad więcej niż jedną osobą do ukończenia 18 roku życia ze wskazanym w nim orzeczeniu o niepełnosprawności. Podnieść należy, że rato legis tego przepisu wynika z faktu, iż ciężar utrzymania, wychowania i rehabilitacji dzieci u podmiotów wymienionych w tym przepisie jest większy niż w placówkach publicznych. Poza tym przepis ten może przyczynić się do zwiększenia liczby rodzin zastępczych i prowadzących rodzinny dom dziecka do podjęcia opieki nad kolejnym niepełnosprawnym dzieckiem. Słusznie więc ustawodawca zróżnicował wysokość świadczenia na kolejne niepełnosprawne dziecko dla podmiotów wskazanych w tym przepisie, a nie objął jego dyspozycją dyrektorów placówek opiekuńczo wychowawczych, terapeutycznych i interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych. Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji – w jej pkt II zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, art. 17 ust. 3e ustawy, art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa i art. 135 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.