I SA/Wa 1328/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A. L., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznał W. K. zasiłek stały od dnia [...] listopada do [...] listopada 2010 r. w kwocie [...] zł, a od dnia [...] grudnia 2010 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ustaleniu dochodu W. K. w październiku 2010 r. oraz uwzględnieniu nowego dowodu w postaci decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. orzekł ponownie o przyznaniu zasiłku stałego na rzecz W. K. od dnia [...] grudnia 2010 r. w kwocie [...], uznając przy tym, że w październiku 2010 r. dochód strony nie pozwalał na przyznanie zasiłku stałego za listopad 2010 r. Od tej decyzji W. K. wniósł odwołanie do SKO podnosząc, że dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł nie stanowi jego dochodu, a zatem niesłusznie został pomniejszony o połowę kwoty dodatku mieszkaniowego przyznany mu zasiłek stały. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przedmiotowe rozstrzygniecie organ odwoławczy motywował nienależytym uzasadnieniem decyzji wydanej przez Prezydenta [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] przyznał W. K. zasiłek stały od dnia [...] grudnia 2012 r. do odwołania w wysokości [...] zł miesięcznie, z odpowiednim wyrównaniem za okresy sprzed wydania decyzji. Od decyzji z dnia [...] marca 2012 r. odwołanie złożył W. K., wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu SKO podniosło, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: ups) zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zaznaczyć należy, iż zasiłek stały, stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ups, ustala się w wysokości, w przypadku osoby samotnie gospodarującej – różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie [na dzień wydania decyzji]. Organ odwoławczy zaznaczył, że z ww. przepisów wynika, iż aby możliwe stało się przyznanie osobie samotnie gospodarującej zasiłku stałego konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek - niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy, a także osiągnięcie określonego dochodu. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie żadnych wątpliwości nie budzi okoliczność, iż W. K. jest, w myśl art. 6 pkt 7 ups, niezdolny do pracy z uwagi na osiągnięty wiek - ma skończone [...] lat. Pozostałą kwestią jest więc ustalenie wysokości osiągniętego przez W. K. dochodu, który musi być niższy niż kryterium dochodowe, a więc kwoty [...] zł [na dzień wydania decyzji], o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups. Stosownie do przepisu art. 8 ust. 3 ups za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Dalej organ odwoławczy dodał, że kwestie sporne występują na tle pojęcia "dochód". Należy stwierdzić, że aczkolwiek pojęcie "dochodu" zostało zdefiniowane w zacytowanym przepisie, to nie jest wyjaśnione rozumienie pojęcia "przychód". Ponadto SKO powołało się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreśliło, że przekonująca jest teza, wyrażona na tle ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 71, poz. 734 ze zm.), że określenie "wszelkie przychody", obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie. Inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., I SA 2668/03, LEX nr 148925). Tezę te można odnieść do określenia "suma miesięcznych przychodów", stanowiącego element definicji "dochodu", zawartej w ustawie o pomocy społecznej. Zatem, przy braku definicji legalnej "przychodów" w ustawie o pomocy społecznej, uprawniona wydaje się interpretacja, zgodnie z którą pojęcie to obejmuje te przychody, które faktycznie mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących potrzeb życiowych. Odnosząc to do sytuacji odwołującego się, zdaniem SKO należy postawić pytanie, czy - w związku z przyznaniem A. K., synowi W. K., dodatku mieszkaniowego - odwołujący się "faktycznie" uzyskał przychód, a więc jego sytuacja dochodowa się zmieniła (np. nie musi płacić za zamieszkiwanie w lokalu, gdy wcześniej takie opłaty musiał ponosić), czy też nie. W świetle ustaleń poczynionych w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2012 r., a także z oświadczenia W. K. z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że odwołujący się zamieszkuje wspólnie z synem, A. K., który nie pomaga mu finansowo. Ponadto W. K. dokłada się do opłat za lokal mieszkalny w wysokości połowy świadczeń. Tym samym z chwilą przyznania A. K. dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie, jak trafnie zauważył organ pierwszej instancji, kwota, którą W. K. opłaca tytułem utrzymania zajmowanego lokalu, zmniejszyła się o kwotę stanowiącą połowę dodatku mieszkaniowego, tj. o [...] zł. SKO podzieliło stanowisko wyrażone przez Prezydenta [...], że połowa kwoty dodatku mieszkaniowego stanowi dochód odwołującego się. Tym samym wysokość zasiłku stałego dla W. K. należało ustalić jako różnicę kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, a uzyskanym przez niego dochodem, tym samym ustalając wysokość zasiłku na kwotę [...] zł. Jednocześnie należy podnieść, iż W. K. w uzasadnieniu złożonego odwołania nie podniósł żadnych argumentów, mogących podważyć ustalenia, poczynione przez Prezydenta [...]. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób należyty wykazał, w jaki sposób ustalił wysokość osiągniętego przez W. K. dochodu, a także wyjaśnił, dlaczego przyznał zasiłek stały w kwocie [...] zł miesięcznie, wskazując przy tym, na jakich dokumentach oparł się przy zajmowaniu swojego stanowiska. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K. podnosząc, że nie zgadza się z wysokością zasiłku stałego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy połowa dodatku mieszkaniowego przyznanego A. K. – synowi skarżącego – w okolicznościach niniejszej sprawy może stanowić również dochód skarżącego W. K., a w związku z tym, czy może mieć wpływ na wysokość przyznanego mu zasiłku stałego. W tym zakresie sąd podziela stanowisko organów obydwu instancji. W podstawie materialnoprawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 37 ust. 1 pkt 1 ups, z którego wynika, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz ust. 2 pkt 1 i ust. 3 tego przepisu z których wynika, że zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł i niższa niż [...] zł miesięcznie (na dzień wydania decyzji). Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło na dzień wydania decyzji [...] zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ups). Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że skarżący jest osobą niezdolną do pracy z uwagi na osiągnięty wiek – ma skończone [...] lat (art. 6 pkt 7 ups), co wynika z treści oświadczenia z dnia [...] lutego 2012 r. i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego opatrzonego tą samą datą. Organy te prawidłowo ustaliły także wysokość dochodu skarżącego, w kwocie [...] zł, obejmującego połowę kwoty dodatku mieszkaniowego. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. został przyznany jego synowi, z którym wspólnie zamieszkuje (jak podał skarżący w oświadczeniu i wywiadzie środowiskowym z dnia [...] lutego 2012 r.), dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. Wcześniej, od [...] listopada 2010 r. dodatek mieszkaniowy wynosił [...] zł (decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r.) i od tek kwoty policzony został dochód skarżącego, jako połowa dodatku – [...] zł. Dodatek mieszkaniowy jest źródłem dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups., z którego wynika, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia /obecnie: w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), która weszła w życie z dniem 1 października 2004 r./ oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przepis ten w pkt 1-3 wymienia obciążenia i wydatki, które pomniejszają dochód, a w ust. 4 określa również świadczenia, które nie są wliczane do dochodu (jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne, zasiłek celowy, pomoc materialna mająca charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawana na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartość świadczeń w naturze, świadczenia przysługujące osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych). Świadczenia, wymienione w art. 8 ust. 4 ups, które nie są wliczane do dochodu, stanowią katalog zamknięty i nie obejmują dodatku mieszkaniowego. Nie ulega wątpliwości, że przytoczone przepisy nie wspominają o dodatku mieszkaniowym. Innymi słowy, o wysokość dodatku mieszkaniowego nie można pomniejszać sumy obliczonego dochodu. Zatem jest to dochód, który należy uwzględnić obliczając łączną wysokość przysporzeń osoby ubiegającej się o świadczenie pieniężne. W orzecznictwie sądowym ugruntowany został przy tym podgląd, zgodnie z którym świadczenia z tytułu dodatku mieszkaniowego wliczane są do dochodu, o którym mowa w powołanej ustawie (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2170/00, LEX nr 53793; wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11, LEX nr 1145078). Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu decyzji przyznających synowi skarżącego dodatek mieszkaniowy wskazano, że obejmuje on gospodarstwo domowe składające się z dwóch osób i dodatek ten jest przeznaczony na pokrycie wydatków mieszkaniowych związanych z konkretnym lokalem. Zatem mimo, że decyzje o dodatku mieszkaniowym zostały skierowane do syna skarżącego, to skoro skarżący podał, że zamieszkuje wspólnie z synem, mimo iż prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, ale skarżący ponosi w połowie koszty utrzymania mieszkania, to powyższe pozwala przyjąć, że koszty te zostały pomniejszone o przyznany dodatek mieszkaniowy i wobec tego dodatek ten w połowie stanowi również dochód skarżącego. Dodatek mieszkaniowy zmniejsza bowiem obciążenia skarżącego z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego, a zatem jest źródłem dochodu również dla skarżącego, w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups. Tym samym organy administracji trafnie ustaliły, w sposób określony w art. 37 ust. 2 pkt 2 ups, wysokość zasiłku stałego w kwocie [...] zł, czyli w wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej wynoszącym [...] zł, a wysokością dochodu tej osoby w kwocie [...] zł ([...] – [...] =[...]). Zasiłek ten nie przekracza również maksymalnej kwoty, określonej w art. 37 ust. 2 pkt 1, czyli [...] zł i nie jest niższy od kwoty minimalnej, która zgodnie z ust. 3 tego przepisu, wynosi [...] zł. Z powyższych względów brak jest podstaw prawnych do przyznania przez organy administracji skarżącemu zasiłku stałego w wyższej wysokości. Skoro zatem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] odpowiadają prawu, a w toku postępowania organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to skarga W. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).