I SA/Wa 1324/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi M.F., M.S., A.S. i P.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2022 r. nr DNI.rn.625.15.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 marca 2022 r. nr DNI.rn.625.15.2022, po rozpatrzeniu wniosku M. F., M.S., A.S. i P. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 7 lutego 2022 r. nr [...], mocą której stwierdzono, że nastąpiło umorzenie w całości z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z 22 października 1962 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z 8 sierpnia 1962 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości ziemskiej [...] o pow. 68,4165 ha położonej w pow. [...] i nieruchomości rolnej [...] o pow. 45,5368 ha położonej w pow. [...], stanowiących w dacie wejścia w życie dekretu własność H. S.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zainicjowane 17 września 1993 r. wnioskiem E. S., M.S., A. S. i P. P. postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji z 22 października 1962 r. Organ podał, że nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru powyższej decyzji z 1962 r. Jednakże to, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej, że decyzja ta została wykonana. Z tych względów, zdaniem organu, konieczne i zasadne jest oparcie się na dowodach pośrednich na okoliczność doręczenia decyzji z 1962 r. Z ustaleń organu wynika, że doręczenie decyzji z 1962 r. nastąpiło najpóźniej przed 10 grudnia 1962 r. Ustalenia te organ oparł na dokumentach pośrednich znajdujących się w aktach sprawy, m.in. na piśmie z 10 grudnia 1962 r., w którym sam adresat orzeczenia nacjonalizacyjnego H. S. zwrócił się do Ministerstwa Rolnictwa za pośrednictwem Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z prośbą "o rewizję decyzji ostatecznej w sprawie wywłaszczenia nieruchomości ziemskiej [...]". Z tych przyczyn, zdaniem organu, należy uznać, że doręczenie nastąpiło najpóźniej przed 10 grudnia 1962 r. To oznacza, że od doręczenia kwestionowanej decyzji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności upłynęło przynajmniej 30 lat. Tym samym, w ocenie organu, ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnieśli M. F., M. S., A. S. i P. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo, że narusza ona zasadę zaufania obywateli do organów państwa, gdyż umarza postępowanie prowadzone przez organ w sposób opieszały, wszczęte przed wejściem w życie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, narusza zasadę nieretroakcji i bezpodstawnie różnicuje sytuację obywateli; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania, pomimo że postępowanie wszczęte przed TK, sygn. akt [...], stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik niniejszego postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem stanowisko organu jest prawidłowe, zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa i poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.". Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na mocy art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości. Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. Celem powyższego rozwiązania prawnego, na co wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 kpa z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem Trybunału, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby te ograniczenia nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Powyższe stało się podstawą wprowadzenia przez prawodawcę w art. 156 § 3 kpa cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia takich spraw, będących w toku, merytorycznym rozstrzygnięciem. Wynika to wprost z zawartego w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. przepisu przejściowego art. 2 ust. 2. Przepis ten przewiduje bowiem umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. przed dniem 16 sierpnia 2021 r. Czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są przy tym czymś nowym w obowiązującym porządku prawnym. Przykładowo w systemie prawa cywilnego ustawodawca przewidział instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie trzydziestu bądź dwudziestu lat, w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 kc). Innym przykładem takiego ograniczenia jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 kc), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 kc). Z kolei w postępowaniu karnym ustawodawca przewidział ustanie karalności po trzydziestu latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 kk), zaś po dwudziestu latach gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 kk). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na trzydzieści lat. W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte 17 września 1993 r., a więc po upływie 30 lat od wejścia do obrotu prawnego decyzji z 22 października 1962 r. i w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. było niezakończone. Rację mają bowiem organy orzekające w sprawie, że doręczenie decyzji z 22 października 1962 r. nastąpiło najpóźniej przed 10 grudnia 1962 r., o czym świadczy pismo H. S. z 10 grudnia 1962 r., w którym zwrócił się on do Ministerstwa Rolnictwa z prośbą "o rewizję decyzji ostatecznej w sprawie wywłaszczenia nieruchomości ziemskiej [...]", co oznacza, że już w tym dniu 10 grudnia 1962 r. znana była właścicielowi nieruchomości znacjonalizowanej H. S. treść decyzji z 1962 r. Skoro więc wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jej doręczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek jaki nastąpił z mocy ustawy. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia było zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu, co w tej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. W tych okolicznościach organ nie miał podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy nadzorczej. Stwierdzenie bowiem przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego. W świetle powyższego Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. W sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze akt K 2/22 uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wzorcami konstytucyjnymi art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).