I SA/Wa 1311/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2020 r. nr KO A/2084/Sr/20 w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta N. z 12 maja 2020 r., nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej również jako "Burmistrz/organ I instancji") z [...] maja 2020 r., nr [...], umarzającą w całości postępowanie administracyjne zainicjowanie wnioskiem J. L. (dalej jako "Skarżąca") o umorzenie nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] uznał za nienależnie pobrany specjalny zasiłek opiekuńczy wypłacony Skarżącej za okres od 1 grudnia 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. w kwocie [...] zł, przyznany na podstawie decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2017 r., nr [...], oraz zobowiązał do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W związku z brakiem zwrotu kwoty nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego Burmistrz Miasta [...] w dniu [...] maja 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy i wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej przeciwko Skarżącej. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] przekazał z kolei tytuł wykonawczy wystawiony przez Burmistrza do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] M. G. w celu dalszego łącznego prowadzenia egzekucji z majątku Skarżącej. Pismem z [...] lutego 2020 r. Skarżącą złożyła wniosek o wstrzymanie egzekucji oraz umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z odsetkami. Pismem z [...] lutego 2020 r. organ I instancji wezwał Skarżącą do przedstawienia aktualnej sytuacji materialnej, w tym dokumentów potwierdzających aktualne koszty poniesione przez Skarżącą w miesiącu styczniu 2020 r. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki pod adresem korespondencyjnym Skarżącej (ul. [...], [...]) przedmiotowe wezwanie z [...] lutego 2020 r. nie zostało przez Skarżącą odebrane w terminie. Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], organ I instancji umorzył w całości postępowanie administracyjne zainicjowanie wnioskiem Skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Burmistrz wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. otrzymał całkowity zwrot należności, dokonany przez Komornika Sądowego, wobec czego uznał, że postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest bezprzedmiotowe. Pismem z [...] maja 2020 r. Skarżąca wystąpiła do organu I instancji z prośbą o udzielenie odpowiedzi na jej pismo z [...] lutego 2020 r., w którym wniosła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z odsetkami. Z kolei, pismem z [...] czerwca 2020 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] maja 2020 r. wyjaśniając, że ze względu na stan zagrożenia epidemicznego korespondencja nie została odebrana. Jednocześnie Skarżąca podała kwoty swoich wydatków ze stycznia 2020 r. i podtrzymała żądanie umorzenia pobranego świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło zaś, że postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] oddalił wniosek Skarżącej w sprawie egzekucyjnej z wniosku Miasta [...], a dnia [...] kwietnia 2020 r. wierzyciel otrzymał zwrot kwoty nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium wskazało na brzmienie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że skoro należność została od Skarżącej wyegzekwowana, to zobowiązanie wygasło a postępowanie w sprawie jego umorzenie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji Kolegium Skarżąca w piśmie z [...] marca 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o umorzenie przedmiotowej kwoty. Skarżąca podniosła, że odwołanie od wezwania do zapłaty należności, czyli tytułu egzekucyjnego nr [...] z [...] maja 2019 r. wystawionego przez Burmistrza Miasta [...], złożyła do organu I instancji na długo zanim komornik wyegzekwował należną kwotę. W tym odwołaniu Skarżąca opisała swoją ciężką sytuację materialną, natomiast Burmistrz odpowiedział dopiero po zakończeniu egzekucji przez komornika. Także Kolegium stwierdziło bezprzedmiotowość postępowania ponieważ kwota już została potrącona przez komornika i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza z czym Skarżąca się nie zgodziła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 603/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. Pismem z [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł za pośrednictwem Kolegium (data wpływu do WSA w Warszawie – [...] stycznia 2022 r.) wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Pełnomocnik Skarżącej złożył również skargę na decyzję Kolegium z [...] grudnia 2021 r., nr [...] (data wpływu do WSA w Warszawie – [...] lutego 2022 r.), wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. Podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa, tj.: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organy jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego co do złożonego przez Skarżącą wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami, a zatem w istocie, nie rozpoznanie wniosku Skarżącej; 2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organy jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w tym w związku ze złożonym przez Skarżącą w dniu [...] lutego 2020 r. pismem, w którym wnosiła ona o wstrzymanie egzekucji komorniczej toczącej się na wniosek wierzyciela; 3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nie załatwienie przez organ sprawy wniosku Skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia w terminie ustawowym, co skutkowało wydaniem przez organ decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 k.p.a., a było skutkiem opieszałości organu i w konsekwencji zbiegło się w czasie z otrzymaniem przez organ zwrotu świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego; 4) art. 8 k.p.a. poprzez utratę przez Skarżącą zaufania do organów rozpoznających sprawę z uwagi na bierność oraz nie podjęcie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy na skutek wniosku Skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, zwłaszcza w sytuacji, w której organ pewne informacje posiadał z urzędu, a Skarżąca wskazywała na problemy z podjęciem przesyłek od organu w związku z zagrożeniem pandemicznym; 5) ar. 107 § 1 pkt 9 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji błędnej decyzji, zawierającej błędne pouczenie co do możliwości zaskarżenia decyzji skargą do WSA, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem Skarżąca została wprowadzona w błąd, że od wydanej decyzji nie przysługuje jej skarga do WSA. Pismem z [...] lutego 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł zażalenie na postanowienie WSA w Warszawie z 21 stycznia 2022 r. o odrzuceniu skargi. Postanowieniem z 19 maja 2022 r., sygn. akt I OZ 146/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Warszawie z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 603/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi, wskazując że chociaż Skarżąca niewątpliwie uchybiła terminowi do wniesienia skargi, to jednak w aktach znajduje się wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tejże skargi, który należy rozpoznać. Postanowieniem z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1311/22 (nowa sygnatura niniejszej sprawy), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi z uwagi m.in. na nieprzedstawienie wyników postępowania reklamacyjnego wszczętego przez Skarżącą pismem z [...] stycznia 2022 r., które wpłynęło do Poczty Polskiej [...] stycznia 2022 r. Pismem z [...] września 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł zażalenie na ww. postanowienie WSA w Warszawie. Postanowieniem z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OZ 554/22, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie i przywrócił termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga powinna być uwzględniona, gdyż decyzja ta, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają obowiązujące prawo. Organy obu instancji uznały w tej sprawie, że z uwagi na wyegzekwowanie od Skarżącej kwoty nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie [...] zł, co miało miejsce [...] kwietnia 2020 r., postępowanie w sprawie umorzenia tej należności, wszczęte na wniosek Skarżącej z [...] lutego 2020 r., jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jako podstawę faktyczną umorzenia postępowania organy przyjęły więc fakt wygaśnięcia zobowiązania Skarżącej. Sąd podziela pogląd organów, że fakt zaspokojenia całości roszczenia wierzyciela (wraz z kosztami egzekucyjnymi) oznacza zakończenie egzekucji komorniczej. Mówiąc najogólniej postępowanie egzekucyjne kończy się wówczas, gdy dłużnik spłaci swoje zadłużenie. Tak też było w realiach niniejszej sprawy, w której komornik sądowy zakończył swoje czynności na skutek wyegzekwowania od Skarżącej całości należności wraz z kosztami (vide: postanowienia z 4 maja 2020 r., sygn. akt komorniczych [...]). Sąd nie podzielił jednak poglądu organów, które przyjęły że powyższa okoliczność, tj. wyegzekwowanie całości roszczenia wierzyciela (Miasta [...]) odnosi automatyczny skutek również w sferze prawa administracyjnego, w szczególności wobec zainicjowanego wcześniej przez Skarżącą (data wpływu wniosku do organu – [...] lutego 2020 r.) postępowania w sprawie umorzenia nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazać wypada, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w tego rodzaju sprawach jest przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" to całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, i życiowej wnioskodawcy. Przesłanka ta winna być badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi. Chodzi tu więc przede wszystkim o przypadki, w których zachodzi duże prawdopodobieństwo, że egzekucja nienależnie pobranego świadczenia może spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności przez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 941/19, LEX nr 3031130). Wymaga również podkreślenia, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu, a do takich należy zaliczyć decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 9 ustawy, wymagają szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie wskazuję się, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje także, że akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu, która zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Sam jednak wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już poza granicami kontroli sądowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, orzeczenie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Jednakże co warte podkreślenia, decyzje odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 610/19, LEX nr 2724934). Obowiązkiem organu jest zatem w takich przypadkach wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Organ administracji nie może podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanym przepisem art. 30 ust. 9 ustawy. A zatem organ jest zobowiązany, zgodnie z art. 7 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji w sposób całkowicie arbitralny uchyliły się od dokonania merytorycznej oceny zasadności wniosku Skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, zasłaniając się jedynie faktem wyegzekwowania od Skarżącej należnej kwoty. Składając wniosek o umorzenie Skarżąca miała prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie przez organ administracji rozpatrzona co do istoty. Tak się jednak nie stało. Tymczasem w toku egzekucji komorniczej uzyskano żądaną przez wierzyciela (Miasto [...]) wartość roszczenia uznając, że tym samym i sprawa umorzenia nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego winna się zakończyć bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela powyższego zapatrywania organów. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mają usprawiedliwione podstawy. Choć w toku postępowania administracyjnego przed Burmistrzem Skarżąca nie przedstawiła informacji na temat jej aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej (na co mogła wpłynąć sytuacja spowodowana epidemią COVID-19), to jednak w odwołaniu od decyzji organu I instancji złożyła wyjaśnienia w tym zakresie, nad którymi Kolegium nie pochyliło się w żaden sposób. Trudno zatem nie przyznać racji Skarżącej, która podniosła w skardze, że organy w ogóle nie rozpatrzyły jej sprawy. Organy wydając decyzje naruszyły zatem przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., godząc tym samym w zasadę pogłębiania zaufania ustaloną w art. 8 k.p.a., która zakłada maksymalne upodmiotowienie stosunku jednostka – władza publiczna. Uchybienia te, które w istocie polegały na braku ustalenia stanu faktycznego sprawy są na tyle istotne, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie poddały bowiem jakiejkolwiek ocenie okoliczności sprawy, w szczególności w świetle przedstawionych przez Skarżącą argumentów obrazujących jej aktualną sytuację majątkową i rodzinną, w szczególności obecny stosunek osiąganych dochodów do wysokości kosztów utrzymania Skarżącej. Dysponując wiedzą na ten temat organy powinny podjąć niezwłoczne działania, co uchroniłoby Skarżącą przed negatywnymi konsekwencjami związanymi z koniecznością zwrotu ww. sumy pieniężnej. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności obowiązkiem Prezydenta będzie przeprowadzenie ponownego postępowania, w ramach którego dokona wnikliwej oceny materiału dowodowego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżącej, a następnie skonfrontuje te ustalenia z treścią przywołanego wyżej art. 30 ust. 9 ustawy i oceni możliwość jego zastosowania. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.