I SA/Wa 1300/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J.S. i T.S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.

Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa. uchylił w całości decyzję Wojewody W. z [...] marca 2018 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina S., oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...] ha została przeznaczona pod budowę drogi [...] na odcinku [...], decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Wojewody W. z [...] kwietnia 2016 r, nr [...] . Orzeczenie to stało się ostateczne [...] września 2016 r., na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...]. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda W. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz J.S. i T.S. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina S., przeznaczonej pod budowę drogi [...] na odcinku [...] oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Organ wojewódzki wskazał, że w toku postępowania administracyjnego na jego zlecenie 3 października 2016 r. rzeczoznawca majątkowy D. B. wykonał operat szacunkowy, określający wartość wywłaszczonej nieruchomości. Następnie strony postępowania przedłożyły negatywną opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. z [...] marca 2017 r. nr [...] w zakresie oceny ww. opracowania D. B. W związku z czym z 26 maja 2017 r. biegły sporządził kolejny operat szacunkowy, uwzględniający stanowisko ww. Komisji. Strony postępowania również przedłożyły organowi wycenę sporządzoną na ich zlecenie [...] stycznia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. oraz nadesłały negatywne opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych przez D. B. oraz pozytywne, dotyczące operatów M. W. Organ ocenił, że operat szacunkowy w analogicznej sprawie na zlecenie wywłaszczonych, dotyczący działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był badany przez Komisję Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Opierał się on na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Komisja uznała, że opracowanie to może być wykorzystane dla celu dla którego zostało sporządzone, a Wojewoda podzielił stanowisko Komisji za właściwe i przyjął jako podstawę wyceny operat szacunkowy M. W. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zarzucił naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa, określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, z pominięciem reguły, która w pierwszej kolejności powinna zostać zastosowana, tj. określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zdaniem odwołującego opracowanie autorstwa M.W. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. Biegły błędnie uznał, że skoro na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi, to zasadnym jest dokonanie wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej, bez dodatkowej analizy rynku regionalnego. Zarzucił też naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 kpa. Generalny Dyrektor wskazał, że organ powołał się jedynie na wynik opinii Komisji Arbitrażowej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która w analogicznych sprawach pozytywnie oceniała opracowanie autorstwa M.W.. Wojewoda nie wykazał, dlaczego odmówił wiarygodności opracowaniu autorstwa D. B. i nie dokonał jego oceny. Powyższe doprowadziło do zawyżenia ustalonego odszkodowania. Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r. uchylił w całości decyzję Wojewody W. z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność T. i J.S. i podniósł, iż stosownie do dyspozycji art. 130 ust. 2 ugn. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn stanowi operat szacunkowy. Wojewoda W. zlecił wykonanie operatu szacunkowego, zawierającego wycenę wywłaszczonej nieruchomości, lecz strony postępowania przedłożyły opinię Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. z [...] marca 2017 r., że operat nie może być wykorzystywany w celu do jakiego został sporządzony, z uwagi m.in. na nieprawidłowe przeprowadzenie analizy rynku nieruchomości drogowych i odrzucenie cześć transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, które mogły stanowić zbiór nieruchomości podobnych. Następnie biegły, po uwzględnieniu powyższych zastrzeżeń, sporządził poprawiony operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. Biegły ustalił w nim, że ww. nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa rzepaku i kukurydzy) i posiadającą pojedyncze zadrzewienie (lipy - 2 szt.). Położona jest w strefie niezabudowanej w odległości [...] m od strefy śródwiejskiej miejscowości. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz w odległości około [...] m zakład produkcji rolnej. Dojazd do ww. działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na działce nie zlokalizowano urządzeń infrastruktury. Autor operatu szacunkowego ustalił ponadto, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] ww. nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...], wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Powyższe ustalenia, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych, nabywanych pod drogi, pozwoliły na zastosowanie procedury wyceny wskazanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami, całościowo porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było dokonanie wartości rynkowej nieruchomości. Tym samym autor operatu szacunkowego określił jej wartość odtworzeniową, gdzie oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Biegły utworzył zbiór cen transakcyjnych nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie [...] lat poprzedzających wycenę na obszarze rynku lokalnego (powiat [...]) jak i regionalnego stanowiącego obszar województwa W. oraz określił atrybuty, mające wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację. Wartość gruntu określona została na poziomie [...] zł/m2 - czyli na łączną kwotę[...] zł. Wartość składników roślinnych i zadrzewnień biegły oszacował na kwotę [...] zł. Zatem łączna wartość wycenianej to [...] zł. Natomiast strony przedłożyły operat szacunkowy autorstwa M. W. z [...] stycznia 2017 r. W opinii tej biegły ustalił, że ww. nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła nieruchomość niezabudowaną użytkowaną rolniczo (uprawa rzepaku) wraz z zadrzewieniem od strony drogi ([...] – [...] szt.). Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły grunty użytkowane rolniczo i droga krajowa nr [...]. Dojazd do ww. działki odbywał się tą drogą krajową. Autor tego operatu ustalił, że na dzień wydania decyzji Wojewody W. z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium, przyjętym uchwałą Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], ww. nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Następnie, realizując dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia, dokonał analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne. W wyniku poczynionej analizy rynku lokalnego, obejmującego obszar powiatu [...]ego, stwierdził, że brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi, spełniających kryterium podobieństwa, w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną. Dla potrzeb sporządzenia wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór cen transakcyjnych, dotyczący nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie od [...] r do [...] r. na obszarze powiatu [...]. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że cena średnia za [...] m2, po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi określona została na poziomie [...] zł. Zatem wartość rynkową nieruchomości biegły oszacował na kwotę [...] zł. Wartość nasadzeń roślinnych i zadrzewień biegły ustalił na łączną kwotę [...] zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na [...] zł. Organ podniósł, że do akt sprawy przedłożone zostały opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców majątkowych, dotyczące oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych autorstwa M. W., w zakresie oszacowania nieruchomości stanowiących działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Analiza przełożonej opinii wykazała, że do porównań przyjęto te same nieruchomości, które stanowią zbiór nieruchomości podobnych w niniejszej sprawie. Ww. opiniach stwierdzono, że operat szacunkowy sporządzony przez ww. biegłego nie zawierał błędów i uchybień merytorycznych i metodycznych, mogących mieć wpływ na poziom określonej wartości. Wojewoda W. stwierdził, że opracowanie autorstwa M. W. może stanowić w niniejszej sprawie dowód, lecz w ocenie Ministra operat tego biegłego został sporządzony z naruszeniem przepisów ugn. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do treści § 36 ust. 4 rzeczoznawca majątkowy powinien dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a w sytuacji braku takich cen, dokonać wyceny, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Biegły, dokonując wyceny, przeanalizował rynek lokalny nieruchomości nabywanych pod drogi, w skutek czego stwierdził brak istnienia wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami nabywanymi na ten cel, spełniającymi kryteria podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skutkowało dokonaniem wyceny w oparciu o nieruchomości o funkcji usługowej, właściwej dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Analiza ta w ocenie Ministra budzi zastrzeżenia, gdyż autor opracowania poddał analizie jedynie rynek lokalny, lecz nie uzasadnił odstąpienia od dokonania analizy na obszarze rynku regionalnego. Wskazać bowiem należy, że w, sytuacji gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Natomiast dopiero, gdy również rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych, biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości dokumentów planistycznych, winno być ostatecznością. Minister stwierdził więc, że akceptując ustalenia przyjętego operatu, organ wojewódzki naruszył przytoczony wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także przepisy art. 7, art. 77 kpa. Kolejną nieprawidłowością, którą dostrzegł organ odwoławczy w operacie szacunkowym M.W., jest brak opisu nieruchomości porównawczych. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne. Nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Wątpliwości organu odwoławczego budzi również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych - jako usługowe. Biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Jak wynika z materiału dowodowego, działka ta nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działki wycenianej. Nieruchomości przyległe stanowią działki miedzy innymi nr [...] i nr [...] jak i droga krajowa nr [...]. Ponadto uchybieniem Wojewody był brak dokonania analizy operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie strony, gdyż w sposób lakoniczny wypowiedział się on jedynie o poprawności opracowania M. W. i całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii Komisji Arbitrażowej. Wojewoda nie dokonał też szczegółowej oceny operatu szacunkowego D. B. z [...] maja 2017 r., a zdaniem Ministra Rozwoju to właśnie operat autorstwa tej osoby, uwzględniający zastrzeżenia Komisji, mógł stanowić dowód w postępowaniu z zakresu ustalenia odszkodowania. W związku z taką oceną Minister zwrócił się do biegłego o potwierdzenie aktualności opracowania z [...] maja 2017 r., lecz biegły poinformował, iż nie potwierdza aktualności operatu szacunkowego, co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Minister wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobligowany będzie do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu powyższych uwag. Ze sprzeciwem do powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpili J. S. i T. S., zaskarżając je w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia, w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi; a w konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z [...] stycznia 2017 r. został "sporządzony z naruszeniem przepisów" i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: (1) dowód ten został przeprowadzony zgodnie z regulującymi go przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, Jak również (2) decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa.; 2. naruszenie art. 138 § 2 kpa. w zw. z art. 157 ust. 1 in principia ugn., przez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podważenie przez Ministra Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M.W., uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie przez Ministra Rozwoju art. 138 § 2 kpa. bez wymaganego prawem wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego z [...] maja 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B., w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach, dotyczących skarżących, zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 ugn. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to okoliczność została całkowicie pominięta przez Ministra Rozwoju przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Ministra; 3. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa., poprzez wydanie decyzji Ministra z całkowitym pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z 4 października 2018 r. na odwołanie złożone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji Ministra oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, pomimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień w sprawie związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji Ministra i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej, jak wymaga tego art. 107 § 3 kpa.; 4. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 kpa. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez przeprowadzenie przez Ministra Rozwoju postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż decyzja Ministra została w istocie wydana z uwagi na jedynie pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem tzw. nadużycia prawa (tzw. detournement de pouvoir). Sprzeciwiający się wskazał, że powyższe naruszenia przepisów procesowych miały Istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w braku ich wystąpienia doszłoby do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra. Tymczasem wadliwe zastosowanie przez Ministra art. 138 §2 kpa. oddala realizację praw i w dodatku prowadzi do związania organu I instancji wytycznymi nieodpowiadającymi prawu (art. 138 § 2a kpa.). Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra w całości. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o oddalenie sprzeciwu, gdyż wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 kpa., a w konsekwencji sprzeciw należało uznać za niezasadny. W myśl art. 138 § 2 kpa. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło, z uwagi na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody stanowił art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ugn. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn.). Szczegółowe unormowania, regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości, m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe, zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Natomiast w ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie zaś z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: pierwszy na zlecenie organu, tj. poprawiony operat szacunkowy D.B. z [...] maja 2017 r., drugi zaś na zlecenie skarżących autorstwa M.W. z [...] stycznia 2017 r. W obu ww. opiniach biegli ustalili, że wyceniana działka na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa rzepaku i kukurydzy), posiadającą pojedyncze zadrzewienie ([...] – [...] szt.). Nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości 1300 m od strefy śródwiejskiej miejscowości. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz w odległości około [...] m zakład produkcji rolnej. Dojazd do działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na dzień wydania orzeczenia zezwalającego na realizację inwestycji drogowej nieruchomość ta nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi pozwoliły biegłym na zastosowanie procedury wyceny wskazanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Organ I instancji odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalił na podstawie operatu szacunkowego M.W., wskazując, że operat o podobnej treści, w analogicznej sprawie, dotyczącej działek sąsiednich, sporządzony według tej samej metodologii, był przedmiotem badania przez Komisję Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Oceniany operat opierał się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Spełniał zatem te same kryteria, które podlegały weryfikacji oraz ocenie. Komisja w swojej opinii uznała, że operat ten może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. W związku z powyższym Wojewoda uznał za udowodnione, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. W obszernym uzasadnieniu decyzji I instancji nie można jednak doszukać się oceny tego operatu pod kątem prawidłowości zastosowania przez biegłego przepisów obowiązującego prawa, w tym cytowanego wcześniej § 36 ust. 4 rozporządzenia. Mając natomiast na uwadze treść ww. przepisu wskazać należy, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa działka w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej - planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Natomiast w sytuacji, gdy brak jest wystarczających danych, odnoszących się do tego typu transakcji możliwe jest dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy M.W., po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne stwierdził, że na rynku lokalnym, obejmującym obszar powiatu [...], brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy, magazyny. Dla potrzeb wyceny utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym przeznaczeniu, których prawo własności było przedmiotem obrotu rynkowego w okresie od 2013 r. do 2016 r., na obszarze powiatu [...] i na tej podstawie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wskazać jednak należy, że choć użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyroki NSA z 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze przyjmuje się również, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy, dokonujący wyceny, obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Skoro odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, to kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością (por. wyroki NSA z 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym szacując wartość nieruchomości drogowej biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). W niniejszej sprawie, na co wskazano już powyżej, biegły dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości, działek o podobnym przeznaczeniu poszukiwał jedynie, tj. przeznaczeniu drogowym, na terenie powiatu [...]. Biegły zaniechał zbadania rynku regionalnego. Skoro zatem w procesie wyceny nieruchomości, w sposób nieuprawniony treścią § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy odstąpił od ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi, to wykonany przez niego operat nie mógł być uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ugn. To zaś wykluczało możliwość podejmowania na jego podstawie decyzji odszkodowawczej. Powyższe czyni zasadnym postawiony przez organ odwoławczy zarzut wadliwej weryfikacji ww. dowodu i naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. w zw. z § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zgodzić się ponadto należy z organem odwoławczym, że kolejnym uchybieniem w operacie szacunkowym M.W., a niedostrzeżonym przez Wojewodę, jest brak opisu nieruchomości przyjętych do porównania. Biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają miarodajnych informacji o cechach nieruchomości podobnych, a w konsekwencji brak jest możliwości weryfikacji, czy prawidłowo zastosowano art. 4 pkt 16 ugn. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie posiadają gradacje cech rynkowych, wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi. Skoro bowiem organ odwoławczy dostrzegł wskazane uprzednio uchybienia w operacie szacunkowym z [...] stycznia 2017 r., a nie istniała możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego autorstwa D.B. z [...] maja 2017 r., to Minister prawidłowo uznał że, konieczne było uchylenie decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Organowi odwoławczemu nie można zarzucić naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa., poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących na odwołanie. Jak wynika bowiem z obszernego uzasadnienia decyzji drugiej instancji, choć pismo to faktycznie nie zostało w niej zacytowane, to jednak odniesiono się do wszelkich poruszanych w nim kwestii, szczegółowo opisując, dlaczego organ uznał za zasadny zarzut odwołującego się, dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji za nieprawidłowy przedłożony przez strony operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.