I SA/Wa 1284/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi M. N., P. N. i E. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 118/14 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. N., P. N. i E. K. sumę pieniężną w wysokości po 6000 (sześć tysięcy) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. N., P. N. i E. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. N., P. N. i E. K. (dalej jako "Skarżący"), zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 26 kwietnia 2024 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Organ/Prezydent") wyroku tego Sądu z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 118/14. Powyższym wyrokiem Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" dz. nr [...] (dalej również jako "nieruchomość [...]") – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Te zaś wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone Organowi 19 listopada 2014 r., co oznacza że termin na rozpatrzenie wniosku upłynął 19 stycznia 2015 r. Jednak w związku ze zwłoką w wykonaniu ww. wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 533/15 wymierzył Organowi grzywnę w wysokości 500 złotych, a następnie – wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 27/17 grzywnę w wysokości 3000 zł, wyrokiem z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1544/18 grzywnę w wysokości 5000 zł, i ostatnio – wyrokiem z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1936/22 grzywnę w wysokości 10000 zł i przyznał sumę pieniężną w kwocie po 3000 zł dla każdego ze skarżących. Mimo to sprawa z wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] na dzień wniesienia przedmiotowej skargi nadal pozostawała nierozpoznana. W tym stanie rzeczy Skarżący po raz kolejny (piąty) wezwali Organ do wykonania wyroku (pismem z 24 stycznia 2024 r.), a następnie wnieśli przywołaną na wstępie skargę, żądając w niej: wymierzenia Organowi grzywny w wysokości kwoty odpowiadającej dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; przyznania dla Skarżących od Organu sumy pieniężnej w wysokości kwoty odpowiadającej pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; stwierdzenia, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wnieśli również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu Skarżący powołali się na bezskuteczność uprzednio wymierzonych w czterech wyrokach wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie grzywien, jak też brak reakcji Organu na kierowane do niego wezwania. Uzasadniając z kolei żądanie przyznania sumy pieniężnej wskazali, że brak jest obiektywnych przyczyn uzasadniających zwłokę Organu, gdyż świadomie lekceważone są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie z 4 czerwca 2024 r., Organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wyjaśniając przyczyny zwłoki podniósł, że w sprawie należało przeprowadzać dodatkowe czynności poszukiwawcze w zakresie niezbędnym do należytego ustalenia prawdy materialnej. Ponadto dodatkową przeszkodą w zakończeniu prowadzonego postępowania była okoliczność jego zawieszenia w okresie od 29 maja 2023 r. do 3 stycznia 2024 r. Pismem z 21 sierpnia 2024 r., doręczonym Organowi tego samego dnia za pośrednictwem platformy ePUAP, Sąd zawiadomił, że niniejsza sprawa zostanie rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Następnie, w dniu 22 sierpnia 2024 r. do Sądu wpłynęło pismo Organu z 31 lipca 2024 r., w którym Organ poinformował, że decyzją nr 610/SD/2024 z 30 lipca 2024 r. orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość [...]. Do pisma załączył ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a.) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Organ nie rozpoznał sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżących o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] w terminie wyznaczonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 118/14, który to termin upływał 19 listopada 2015 r. Jednak jak wynika z pisma Organu z 31 lipca 2024 r., które wpłynęło do Sądu 22 sierpnia 2024 r., decyzją nr 610/SD/2024 z 30 lipca 2024 r., Organ orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość [...]. Zatem Organ dopiero decyzją z 30 lipca 2024 r. rozpoznał sprawę z wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...], czyli po ponad 9 latach i 6 miesiącach od terminu wyznaczonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 118/14. Sąd miał przy tym na uwadze, że w okresie od 29 maja 2023 r. do 3 stycznia 2024 r. postępowanie w sprawie odszkodowawczej było zawieszone. W rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że z powodu niewykonania powyższego wyroku Organowi wymierzano już aż czterokrotnie grzywny w łącznej wysokości 18500 zł tj.: wyrokiem z 22 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 533/15 grzywnę w wysokości 500 złotych, wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 27/17 grzywnę w wysokości 3000 zł, wyrokiem z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1544/18 grzywnę w wysokości 5000 zł, wyrokiem z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1936/22 grzywnę w wysokości 10000 zł. Ponadto ostatnim z wymienionych wyroków Sąd przyznał również sumę pieniężną w kwocie po 3000 zł dla każdego ze skarżących. Skoro zaś Organ w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 118/14, na dzień wniesienia skargi, sprawy nie załatwiał, a wyrok ten zobowiązywał Organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy piąty już wniosek o wymierzenie Organowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Należy mieć również na uwadze, że termin wyznaczony wyrokiem Sądu z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 118/14 do podjęcia aktu był terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa z wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] powinna być załatwiona. Zważyć także należy, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce, ponieważ Organ finalnie decyzję wydał dopiero 30 lipca 2024 r., a więc po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (vide: art. 154 § 3 p.p.s.a.). Ponadto, niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Należy zauważyć, że sam fakt wydania decyzji 30 lipca 2024 r. przez Organ i rozpoznanie wniosku o odszkodowanie, zdaniem Sądu, nie mogło w żadnym razie wpłynąć na wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi, ewentualnie traktować to należy jako okoliczność wpływającą na wysokość orzeczonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej. A zatem w realiach niniejszej sprawy, pomimo wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku i czterech wyroków wymierzających grzywny Organ dopiero pół roku od podjęcia postępowania w sprawie (vide: postanowienie Prezydenta z 3 stycznia 2024 r., nr 4/SD/2024), oraz trzech miesięcy od wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku wydał rozstrzygnięcie w sprawie. W ocenie Sądu, zostały zatem spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie natomiast do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Biorąc pod uwagę wyjątkowo rażące przekroczenie wyznaczonego wyrokiem z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 118/14, terminu na załatwienie sprawy, a także okoliczność, że Skarżący po raz piąty zostali zmuszeni do wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie Organowi grzywny Sąd uznał, że grzywna w wysokości 10000 zł jest adekwatną sankcją dla Organu. Wymierzona kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest proporcjonalna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Uwzględniono przy tym fakt, że przez pół roku postępowanie było zawieszone oraz, że wcześniejszymi wyrokami wymierzono Organowi grzywny w łącznej wysokości 18500 złotych w związku z niewykonaniem ww. wyroku, zaś trzykrotnie stwierdzono, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku ma charakter rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie, w ocenie Sądu, bezczynność Organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 118/14, ma charakter rażącego naruszenia prawa. W sprawie niniejszej Sąd, oceniając charakter bezczynności, wziął pod uwagę czas przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy, zapadłe uprzednio w sprawie wyroki w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, a w rezultacie nierespektowanie orzeczeń Sądu. Z tego też względu Sąd uznał, że wniosek o przyznanie od Organu na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej jest również zasadny. Przy czym Sąd stoi na stanowisku, że przyznanie Skarżącym sumy w wysokości po 6000 (sześć tysięcy) złotych uzasadniają szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, co uzasadnia przyznanie Skarżącym swego rodzaju "zadośćuczynienia" z tego powodu. Suma pieniężna przede wszystkim ma na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r., I OSK 2156/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 532/19; z 25 października 2019 r., II OSK 1360/19). Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca szczególną uwagę na fakt, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (por. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z: 17 marca 2022 r., I OSK 1320/21; z 7 listopada 2021 r., I OSK 613/21; z 27 lipca 2021 r., I OSK 468/21). Podkreślić należy, że w niewykonanym wyroku Sąd wyznaczył Prezydentowi termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, który upłynął 19 stycznia 2015 r. Tymczasem, Organ pomimo wydania wyroków wymierzających grzywny, dopiero po 9 latach i 6 miesiącach od daty wydania tego wyroku, rozpoznał przedmiotowy wniosek o odszkodowanie. Powyższa sytuacja, zdaniem Sądu, jest całkowicie nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa oraz zasady praworządności. Świadczy też o absolutnie niedopuszczalnym z punktu widzenia praworządności podejściu Organu do załatwiania spraw gruntów [...], co znajduje swoje potwierdzenie również na kanwie innych spraw tego rodzaju, o czym Sąd ma wiedzę z urzędu. Za przyznaniem tej sumy, zdaniem Sądu, przemawiał zatem ogólny czas trwania postępowania (pierwszy wniosek o odszkodowanie złożono w 1965 r.), rodzaj sprawy (odszkodowanie za nieruchomość), a przez to jej istotne znaczenie dla Skarżących, oraz brak przyczynienia się przez Skarżących do wydłużenia postępowania. Za przyznaniem sumy pieniężnej przemawia również stwierdzenie, że bezczynność organu wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. Kwota ta stanowi zatem formę rekompensaty dla Skarżących za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Wszak przepis ten ma także za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu, co w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bez wątpienia miało miejsce. Poza tym należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide: wyrok z 23 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2504/23, publ. CBOiS), że: "Skarga na niewykonanie wyroku sądu – aby była środkiem efektywnym i realizowała swój cel – powinna powodować skorzystanie przez sąd administracyjny z takich środków, które w okolicznościach sprawy przymuszą organ do zmiany działania, a nawet wymuszą na nim pewne inne nowe rozwiązania organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. W tym właśnie celu – dla zmobilizowania organów administracyjnych – ustawodawca przyznał sądom możliwość wymierzania grzywien i sum pieniężnych do wysokości określonej w art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a." Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd uwzględnił wniosek Skarżących o przyznanie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej, przyznając w pkt 3 sentencji wyroku na rzecz każdego ze Skarżących kwoty po 6000 (sześć tysięcy) złotych. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu i 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.