I SA/Wa 1274/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy M. od decyzji Wojewody M. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020r. Wojewoda [...] i (dalej jako organ/wojewoda) działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm. dalej jako ugn) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2018r., poz. 1474) uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2019r. znak: [...] ustalającą na rzecz M. P. odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...] położoną w M. (kw [...]) wydaną w związku z wydzieleniem działki pod drogę gminną na skutek decyzji z [...].01.2018r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Gdy chodzi o stan prawny organ wskazał na przepisy ugn oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zgadnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dalej organ podał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Wyjaśnił, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Organ wskazał też na § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, wg którego w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, z zastrzeżeniem, że przepisy ust. 1-3 tego paragrafu stosuje się odpowiednio. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ wskazał, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego bądź sporządzenia go od nowa z uwagi na zbyt duże rozbieżności w cenach transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania (od 83 do 223 zł/m2) oraz brak w operacie charakterystyki nieruchomości podobnych o cenie minimalnej i maksymalnej. Organ przyjął, że dokonana wycena przez rzeczoznawcę nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji o odszkodowaniu, i podał, że nie można tego braku uzupełnić w ramach art. 136 kpa. Przywołał na tę okoliczność orzecznictwo. W sprzeciwie od ww. decyzji Gmina M. zarzuciła wojewodzie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa oraz 107 § 3 kpa poprzez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego, w związku z nieuwzględnieniem szczególnych zasad dotyczących operatu szacunkowego jako dokumentu zawierającego wiadomości specjalne oraz przez uznanie, że postępowanie wyjaśniające nie zostało wystarczająco wnikliwie przeprowadzone. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 151a § 1 ppsa. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że nieuprawnione jest kwestionowanie dokumentu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego uprawnienia do samodzielnego wykonywania swojej funkcji jedynie w oparciu o zalecenia techniczne nieposiadające oparcia w przepisach prawa, lecz stanowiące jedynie zbiór zasad dobrej praktyki w zakresie o określania wartości nieruchomości. Wskazała, że kwestia doboru nieruchomości podobnych, jak i znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego w danym okresie popytu i podaży na danego rodzaju nieruchomości to wiedza specjalna rzeczoznawcy majątkowego, której nie posiadają organy administracji. Skarżąca zwróciła uwagę, że w sprawie nie złożono kontroperatu, a zatem zarzuty odwołania są jedynie polemiką z ustaleniami organu I instancji; zaś organ drugiej instancji zgodnie z art. 136 § 1 kpa ma prawo przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie lub zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Wg skarżącej organ naruszył wobec tego art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Sąd zważył co następuje: Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a istota sprawy sprowadza się do oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64d § 1 i 64 e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Nie jest przy tym związany zarzutami sprzeciwu. Dopuszczalność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia wymaga wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: 1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiącego konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechania wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 kpa. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, a przy tym użyte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trzeba jednak podkreślić, że wbrew uzasadnieniu wojewody, sporządzona w sprawie wycena nie opierała się na "analizie rynku nieruchomości drogowych oraz nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe na terenie gminy M." lecz jedynie na analizie nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo; jak wskazał przy tym organ I instancji – na zasadzie korzyści z art. 134 ust. 3 ugn. W sprawie mamy do czynienia z wyceną dokonaną w związku z zapadnięciem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - ulicy [...] w M. Decyzja ta zapadłą na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1474 – dalej jako specustawa). W procesie, przy wycenie nieruchomości operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa, a ta, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji dokonały, jednak wyprowadzone przez nie konkluzje, pozostają niepełne w świetle okoliczności sprawy. W kontrolowanej sprawie wycena przyjętej pod inwestycję drogową działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomości zabudowanych co do zasady nie narusza obowiązujących w tej materii przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w tym w szczególności jego § 36. Przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212). W sprawie poza sporem jest, że wyceniana działka w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wedle studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pozostawała na terenie zurbanizowanym. Przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które rzeczoznawca majątkowy (a także organ) musi brać pod uwagę w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości zabudowanych organ I instancji odwołał się do unormowanej w art. 134 ust. 3 ugn zasady korzyści, zgodnie z którą wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. W procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, zasada korzyści ma zastosowanie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, (...) - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Aby można było ustalić czy przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji wedle studium na cele urbanistyczne, ale wg biegłej (co należy podkreślić) nie spełniającej cech działki budowlanej), i czy w związku z tym możliwe byłoby powiększenie ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50% - wycena powinna być dokonana na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ta mogłaby być zwiększona, ustala się w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17, Lex nr 2720335; i wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 2317/19). W sytuacji gdy transakcje dot. nieruchomości drogowych nie przekraczałyby wyceny dokonanej na podstawie przeznaczenia i cech nieruchomości, z której działka "drogowa" została wydzielona, wartość wyceny nie podlegałaby podwyższeniu. Nie budzi wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy nie znajduje zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, lecz § 36 ust. 3. Aby można było przyjąć, czy cel wywłaszczenia pod drogę gminną daje możliwość uzyskania wyższego odszkodowania w oparciu o § 36 § ust. 3 konieczne było porównanie w procesie wyceny jej wyniku z cenami transakcyjnymi "nieruchomości drogowych", co w tej sprawie w ogóle nie miało miejsca. Organy obu instancji (jak się wydaje) apriori przyjęły, że transakcje nieruchomościami drogowymi są zdecydowanie niższe niż ceny transakcyjne gruntów zurbanizowanych – nie przedstawiły jednak na tę okoliczność ani jednego argumentu, kwestia ta w ogóle nie została poruszona. Operat szacunkowy również nie zawiera ani jednej informacji o cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jakichkolwiek danych na ten temat nie zawiera także operat złożony do akt przez stronę (choć ten dotyczy nieruchomości sąsiedniej i o innych parametrach). W tej sprawie, co oczywiste, nie było podstaw do wyceny wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o transakcje dotyczące gruntów zajętych pod drogi czyli na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, jednak te ceny transakcyjne mają wpływ na wycenę dokonywaną na podstawie uzasadnionego w tej sprawie § 36 ust. 3 rozporządzenia. Postępowanie wyjaśniające należy zatem uzupełnić w tym kierunku. Zapadła w sprawie decyzja kasatoryjną nie narusza zatem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zarzuty postawione operatowi przez organ II instancji przy ponownej analizie sprawy organ I instancji również winien przeanalizować – pod kątem prawidłowego doboru nieruchomości podobnych, skoro jak zasadnie wskazał wojewoda, ceny różnicują się na poziomie 300% za 1m2. Na tym etapie sprawy Sąd nie przesądza jej wyniku, nie wskazuje też, że finalnie wartość przyznanego odszkodowania za sporną działkę winna być niższa bądź wyższa. Proces wyceny winien jednak opierać się o obowiązujące w tym zakresie regulacje. I biegła, i organy, przywołują § 36 rozporządzenia wykonawczego ws warunków i zasad wyceny, jednak i operat i obie zapadłe decyzje pozostają bez analizy jego treści, a to rzutuje następnie na cały proces argumentacji, i ocenę ( oraz braki ) materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy sprzeciw podlegał oddaleniu.