I SA/Wa 1274/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził, że Gmina [...] nabyła [...] maja 1990 r., z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności do 1/2 części nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr 12, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r. wystąpili: O. L., U. L. i A. vel A. L. Ze względu na śmierć O. L. postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z 15 lipca 2015 r. Po ustaleniu spadkobierców zmarłej, postanowieniem z 18 sierpnia 2017 r., organ podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z [...] listopada 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpiła Gmina Miejska [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 kpa), dlatego ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, tj. czy dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Minister podkreślił, że organ administracji orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Decyzja nadzorcza (stwierdzająca nieważność) ma charakter decyzji kasatoryjnej. Minister wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] września 2009 r. był art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Minister wskazał, że Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel 1/2 części nieruchomości położonej w [...] przy ul [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] marca 2008 r., sygn. akt [...]. W punkcie II tego postanowienia Sąd stwierdził, że spadek po E. S. z domu G., zmarłej [...] kwietnia 1943 r. nabył wprost na podstawie ustawy Skarb Państwa. Następnie Sąd Rejonowy dla [...] prawomocnym postanowieniem z [...] lipca 2014 r., sygn. akt I [...] zmienił pkt II postanowienia z [...] marca 2008 r., sygn. akt [...] w ten sposób, że spadek po E. S. na podstawie ustawy nabyła siostra B. L. z domu G. w całości. Organ podkreślił, że następstwo prawne A. vel A. L. i U. L. po B. L. nie budzi wątpliwości. W ocenie Ministra powyżej wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że Skarb Państwa nie stał się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie 27 maja 1990 r. posługiwał się wadliwym tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości. Wydanie przez Sąd Rejonowy dla [...] postanowienia z [...] lipca 2014 r., sygn. akt I [...] wywołało ten skutek, że według stanu na 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, ale własnością spadkobierców E.S. W konsekwencji mienie to nie podlegało komunalizacji. Dlatego decyzja Wojewody [...] z [...] września 2009 r. stwierdzająca, że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności 1/2 części zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] , położonej w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., bowiem skomunalizaowano mienie osoby fizycznej. Minister wyjaśnił, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa są najczęściej przepisy prawa materialnego. Naruszenie to może również dotyczyć przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne czy gospodarcze. Przy czym wymienione powyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie ma miejsce naruszenie prawa o charakterze oczywistym, przy czym zarówno jednoznaczny charakter przepisu jak i względy gospodarczo- ekonomiczne nakazują uznanie wypełnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru wskazał, że w przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 kpa należy także przeanalizować, czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu, tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jak to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalny skutek prawny stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Taki skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego. Dla rozstrzygnięcia, czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne koniecznym jest przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po dacie komunalizacji i po dacie wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina zarzuciła organowi nadzoru, że nie ustalił stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie ustalił, czy nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], zabudowana domem wielorodzinnym nie jest obciążona prawem najmu. Z treści wniosku wynika, że pełnomocnik Gminy ustalił, iż w sierpniu 2015 r. w budynku lokale mieszkalne wynajmowało czterech lokatorów, z tego dwóch na podstawie decyzji przydziałowych wydanych zgodnie z nieobowiązującymi już przepisami sprzed 1995 r. Jednakże Gmina nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swojego stanowiska. Organ podniósł, że ustanowienie prawa najmu na danej nieruchomości nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Minister uznał, że decyzja Wojewody nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r. złożyła Gmina Miejska [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, poprzez: naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i art. 77 § 1 kpa, przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 80 kpa, poprzez: jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego; - art. 156 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez jego błędną wykładnię. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi podnosząc m.in., że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. To naruszenie musi wynikać wprost z decyzji, a nie z okoliczności zaistniałych już po jej wydaniu. Nadto rażące naruszenie prawa, to naruszenie zawinione przez organ, który świadomie, nie zważając na posiadaną przez siebie wiedzę o istniejącym stanie faktycznym, nie uwzględnia jej lub pomija, albo nie stosuje lub pomija przepisy obowiązujące w momencie orzekania. Skarżąca podniosła, że w dacie wydawania decyzji funkcjonowało w obrocie prawnym postanowienie Sądu, z którego wynikało, że Skarb Państwa jest spadkobiercą po E. S.. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku zostało wprawdzie następnie zmienione, jednakże nastąpiło to dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca powołała art. 1025 k.c., zgodnie z którym domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Podniosła, że Skarb Państwa był ujawniony w księgach wieczystych, jako właściciel nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania komunalizacyjnego. Skoro w chwili wydawania decyzji komunalizacyjnej właścicielem nieruchomości, na podstawie postanowienia o nabyciu spadku, był Skarb Państwa, to Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, że Skarb Państwa był 27 maja 1990 r. właścicielem 1/2 części działki nr [...]. Skarżąca Gmina wskazała, że z treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynika, że w sierpniu 2015 r. lokale mieszkalne wynajmowało czterech lokatorów, w tym dwóch na podstawie decyzji przydziałowych wydanych na podstawie przepisów sprzed 1995 r. Zarzuciła, że to organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest na podstawie art. 77 kpa w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, wobec czego powinien wezwać skarżącą do przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska wyrażonego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] września 2009 r. był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., którego treść organ nadzoru przytoczył. W postępowaniu komunalizacyjnym organ orzekający ma obowiązek zbadać, czy mienie które podlegać ma komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Zdaniem Sądu Minister prawidłowo ocenił, że przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie powołanej ustawy nie stanowiła mienia państwowego i nie podlegała komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wynika z akt sprawy Skarb Państwa został ujawniony w księdze wieczystej nr [...], jako właściciel 1/2 części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] marca 2008 r., sygn. akt [...]. Sąd stwierdził w pkt II, że spadek po E.S. nabył na podstawie ustawy wprost Skarb Państwa. Jednakże Sąd Rejonowy dla [...] prawomocnym postanowieniem z [...] lipca 2014 r., sygn. akt [...] zmienił pkt II postanowienia z [...] marca 2008 r., sygn. akt [...] w ten sposób, że stwierdził prawo do spadku po E. S. na rzecz siostry B. L. z domu G. w całości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Sądu powszechnego, dającego Skarbowi Państwa tytuł prawny do spornej nieruchomości oznacza, że 27 maja 1990 r. nieruchomość ta nie była własnością Skarbu Państwa, ale osoby fizycznej. Skoro grunt nie stanowił 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, to nie mógł być przedmiotem komunalizacji. W postępowaniu spadkowym zostało jednocześnie podważone domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem spadkobiercy E. S. dysponują prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego, z którego wynika, że to nie Skarb Państwa nabył prawa do spadku po wyżej wskazanej spadkodawczyni. Odnośnie zarzutu, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej właścicielem nieruchomości, na podstawie postanowienia spadkowego, był Skarb Państwa, a postanowienie to zostało zmienione po wydaniu decyzji stwierdzić należy, że w uchwale 7 sędziów z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uchwała ta odnosi się również do stanu faktycznego niniejszej sprawy i należy ją przez analogię stosować także do orzeczenia sądu, które następnie zostało zmienione, a które pierwotnie stanowiło podstawę do wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Nie można więc przyjąć, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Organ jest zobowiązany ustalić czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymiennych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że doszło do naruszenia prawa o charakterze oczywistym, przy czym zarówno jednoznaczny charakter przepisu, jak i względy gospodarczo - ekonomiczne nakazują uznanie wypełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak wiedzy organu orzekającego w przedmiocie komunalizacji w momencie wydawania decyzji, że nieruchomość stanowi własność prywatną (bowiem postanowienie stwierdzające prawo do spadku na rzecz Skarbu Państwa funkcjonowało w obrocie prawnym) nie zmienia faktu, że po wydaniu postanowienia zmieniającego zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Istotne jest bowiem, że występuje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż postanowienie zgodnie z którym to Skarb Państwa był spadkobiercą po E. S. i na skutek którego Skarb Państwa został ujawniony, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej, zostało prawomocnie zmienione, co spowodowało, że osoba fizyczna, a nie Skarb Państwa, był właścicielem przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. Tym samym decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] przedmiotowej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i to naruszenie ma charakter oczywisty. Niezasadny jest więc zarzut skargi, że Minister naruszył art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jako wzorzec kontroli w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia przez Ministra obciążenia nieruchomości prawem najmu wskazać należy, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Wobec tego zarzut skargi, że organ nie poczynił ustaleń w zakresie obciążenia nieruchomości prawem najmu, pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Poza tym Minister odniósł się do kwestii najmu wskazując, że roszczenia cywilnoprawne związane z najmem mogą być dochodzone przed sądem cywilnym, natomiast decyzje wydane po decyzji komunalizacyjnej nie stanowią niodwracalnych skutków prawnych, gdyż ich skutki mogą być odwrócone w postępowaniu administracyjnym. Organ nadzoru właściwie ustalił, dla potrzeb postępowania nadzorczego, stan faktyczny w sprawie, rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do rozpoznania sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się wydając decyzję. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko. Prawidłowo też zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów są niezasadne. Ze wszystkich powyższych przyczyn Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.