I SA/Wa 1235/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...)kwietnia 2017 r. nr (..) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z (...) lutego 2016 r. nr (...) 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Skarbu Państwa-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 2030 (dwa tysiące trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też jako organ I instancji/wojewoda), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa), art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, dalej jako specustawa) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako ugn) ustalił na rzecz S. P. odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej "[...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha, obręb [...], Gmina [...] - w kwocie [...] złotych (pkt 1 decyzji) oraz orzekł, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, a dokona jej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 2 decyzji). Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej jako organ II instancji/minister) uchylił powyższą decyzję w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. P. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości w łącznej kwocie [...] złotych (pkt 1 decyzji), powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania do dyspozycji inwestora, tj. o kwotę [...] złotych (pkt 2 decyzji), przyznaniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] złotych (pkt 3 decyzji) oraz zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji (pkt 4 decyzji). W uzasadnieniu decyzji minister podniósł, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy specustawy odszkodowanie o którym mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] kwietnia 2015 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego D. B.. W operacie tym wartość gruntu została oszacowana na kwotę [...] zł, wartość zasiewów została oszacowana na kwotę [...] zł. Łącznie wartość działek wyceniono na łączną kwotę [...] zł. W toku postępowania do akt sprawy został złożony kontroperat, sporządzony [...] października 2015 r. na zlecenie S. P. przez rzeczoznawcę majątkowego R. D.. W tym operacie wartość gruntu została oszacowana na kwotę [...] zł, wartość zasiewów została oszacowana na kwotę [...] zł. Łącznie wartość działek oszacowano na kwotę [...] zł. W ocenie ministra fakt doboru do porównań przez biegłego D. B. transakcji porównawczych o cenach znacznie niższych, niż wynikających z doboru nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę R. D., nasuwa wątpliwości czy wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona prawidłowo. Organ II instancji wskazał, że możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego sposobu wyceny opisanego w § 36 ww. rozporządzenia, determinowana będzie faktem istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi. Biegły D. B. przyjął za podstawę wyceny nieruchomości o cenach transakcyjnych od [...] zł/m² do [...] zł/m² przy cenie średniej [...] zł/m². Nieruchomości porównawcze obejmowały transakcje od II poł. 2012 r. Zdecydowana większość z nich została zawarta w 2013 r. Natomiast rzeczoznawca majątkowy R. D. przyjął do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym o cenach transakcyjnych od [...] zł/m² do [...] zł/m² przy cenie średniej [...] zł/m². Nieruchomości porównawcze obejmowały transakcje od II poł. 2013 r. Zdecydowana większość z nich została zawarta w 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nastąpiły rozbieżności w zakresie doboru transakcji przyjętych do porównań. W operacie na zlecenie organu wojewódzkiego biegły przyjął do analizy transakcji drogowych cenę minimalną, uzyskaną za nieruchomość oddaloną o ok. 40 km od wycenianej nieruchomości, natomiast cenę maksymalną uzyskaną za nieruchomość, która oddalona jest od przejętej nieruchomości o ok. 50 km. Taki dobór nieruchomości spowodował znaczną różnicę w cenie średniej nieruchomości dlatego Minister uznał, że opinia o wartości wycenianej nieruchomości nie jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Natomiast w kontroperacie biegły przyjął do wyceny nieruchomości o cenie minimalnej oraz maksymalnej oddalone od [...] o ok. 25 km, czyli przyjął podobną odległość położenia od miasta [...], co nieruchomość wyceniana. Minister wyraził stanowisko, że różnice w doborze nieruchomości przez rzeczoznawców były zbyt duże. Ponadto na rynku lokalnym była wystarczająca ilość transakcji podobnych do nieruchomości wycenianej, które mogły stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, co potwierdza analiza rynku dokonana w kontroperacie. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził również fakt rozszerzenia przez biegłego, dokonującego wyceny na zlecenie wojewody, analizy czasowej do 2012 r. W kontroperacie zaś rzeczoznawca dokonał analizy rynku na podstawie transakcji zawartych w 2014 r. Za nieuprawnione organ uznał twierdzenie wojewody, jakoby nieruchomości przyjęte do porównań w kontroperacie, znajdowały się w bezpośredniej bliskości [...] oraz nie spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości zlokalizowanej w obrębie [...]. Wycena dotycząca nieruchomości przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą została prawidłowo sporządzona zarówno w operacie, jak i kontroperacie. Rzeczoznawcy prawidłowo dobrali nieruchomości podobne oraz dokonali tożsamej analizy czasowej. Odwołując się do art. 80 kpa minister wywiódł, że organ administracji publicznej może ustalić odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie strony postępowania. Wobec rozszerzenia rynku przez rzeczoznawcę majątkowego do 2012 r. co - jak wynika z kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony - było nieuzasadnione, ustalenie odszkodowania powinno nastąpić na podstawie opinii o wartości nieruchomości sporządzonej na zlecenie strony. Z przedstawionych względów minister uchylił zaskarżoną decyzję wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł na rzecz S. P., powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. W skardze wywiedzionej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, polegający na niezamieszczaniu przez biegłego w operacie szacunkowym opisu nieruchomości porównawczych, a w szczególności niedokonaniu szczegółowego opisu przyjętych do porównania nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej; 2. art. 8 kpa poprzez brak dokonania należytej oceny rynku nieruchomości; 3. art. 154 ust. 1, w zw. z art. 4 pkt 16 ugn w zw. z art. 77 § 1 kpa. i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że biegły w operacie przyjął do porównań nieruchomości niespełniające kryterium podobieństwa; 4. art. 80 kpa w wyniku braku oceny całokształtu materiału dowodowego, poprzez nieuzasadnione zdyskwalifikowanie operatu sporządzonego na zlecenie wojewody, ze względu na odległości pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi. Wyrokiem z 23 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1598/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Wyrokiem z 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2381/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa), albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zarzutów skargi i wyrażonych w niej poglądów, do czego zgodnie z powyższym przepisem był zobowiązany, jako że mają one charakter istotny dla prawidłowej oceny decyzji organu drugiej instancji, orzekającej merytorycznie o przyznaniu odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zająć szczegółowe stanowisko w stosunku do zarzutów skargi. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie sprawy przedwczesne byłoby wypowiadanie się odnośnie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą (art. 134 § 1 ppsa). Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ust. 1 i 2 specustawy. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie zaś z ust. 2 cyt. przepisu wartość nieruchomości ustalają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ugn. Stosownie do art. 130 ust. 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 ugn - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 kpa. Ta zaś, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Obowiązkiem organów orzekających było przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Zasady sporządzania operatu szacunkowego określone są w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako rozporządzenie). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne reguluje § 36 rozporządzenia. Przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212, wyrok NSA z 20 września 2019 r. I OSK 538/19, LEX nr 2769295), a w tym do art. 134 ugn. Jeśli chodzi o zasady wyceny, obydwaj rzeczoznawcy, (a w ślad za nimi organy), przyjęli zasadność wyceny działek o nr [...] i [...] w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi tj. w zgodzie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stanowi on, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona w planie bądź w studium pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Biegli wskazali, że dla terenu położenia przedmiotowego gruntu, na dzień wydania decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; zgodnie natomiast z aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z [...] września 2014 r. działki ewidencyjne o nr [...],[...] i [...] położone były w przeważającej części na terenie oznaczonym symbolem U/P – zabudowa usługowa, produkcyjna, składy i magazyny a w pozostałej części symbolem Z – zieleń nieurządzona, natomiast działki o nr [...] i [...]położone są na obszarze oznaczonym symbolem R – obszary rolnicze. W ocenie obu biegłych ceny nieruchomości drogowych były wyższe niż ceny nieruchomości rolnych, ale niższe niż ceny nieruchomości przemysłowo-usługowych. Wobec powyższego przyjęto, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości działek o nr [...], powoduje natomiast zwiększenie wartości działek o nr [...] i [...]. Obie wyceny działek o nr [...] i [...], jak wskazano wyżej zostały oparte o transakcje nieruchomościami "drogowymi", w skardze zakwestionowano natomiast dobór nieruchomości podobnych. W tym miejscu należy wskazać, że uszczegółowienie tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn - w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych - zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia (tzw. mała zasada korzyści). Stanowi on, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1. wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni; 2. wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia (tzw. klasyczna zasada korzyści) w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się - jeżeli jest to możliwe - przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zarówno biegły D. B. jak i biegły R. D. dla wyceny działek o nr [...] i [...] przyjęli ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Tymczasem przyjęcie dla wyceny nieruchomości cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jest możliwe tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest warunkiem koniecznym do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17). W niniejszej sprawie żadna z wycenianych działek nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wg studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działki te przeznaczone były częściowo pod usługi a częściowo pod obszary rolnicze. Oznacza to, że działki te powinny zostać wycenione na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości rolnych i usługowych, z ewentualnym uwzględnieniem § 36 ust. 3 rozporządzenia. W kontrolowanej sprawie nie miał natomiast zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. Powyższe uchybienia dyskwalifikują wycenę działek nr [...] i [...] dokonaną zarówno w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2015 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego D. B., jak i w operacie szacunkowym sporządzonym [...] października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. D.. Z tych względów odszkodowanie ustalone tak w decyzji organu I instancji jak i w decyzji organu II instancji oparte zostało na błędnych wycenach, co przesądza o wadliwości decyzji organów obu instancji i konieczności ich uchylenia. Żaden z operatów sporządzonych w sprawie (i na zlecenie organu i na zlecenie strony) nie może być uznany za miarodajny dowód w sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się do zarzutów skargi. Podniesione w skardze zarzuty wskazują na wady operatu szacunkowego z [...] października 2015 r., podczas gdy oba operaty w niniejszej sprawie sporządzone zostały niezgodnie z § 36 rozporządzenia, w związku z czym zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu. Z tych względów, Sąd nie będąc związany granicami skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...]. Rozpatrując ponownie sprawę w I instancji Wojewoda [...] zleci sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z wykładnią przepisów podaną wyżej, a po jego sporządzeniu oceni go zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów i wyda w sprawie stosowne rozstrzygniecie. O kosztach sądowych orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).