I SA/Wa 1232/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent stażysta Magdalena Matusik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] z dnia 21 marca 2024 r. nr KKU-203/19 w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z 21 marca 2024 r. nr KKU-203/19 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU/organ) po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 19 stycznia 2015 r. znak: NWXVa.7532.654.2013 stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], obrębie ewidencyjnym L. Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego Wydział VIII Ksiąg Wieczystych w [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 19 stycznia 2015r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], obrębie ewidencyjnym L. Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego Wydział VIII Ksiąg Wieczystych w [...]. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] (odpowiadająca archiwalnej działce nr [...]) o powierzchni [...] ha, stanowiła w dniu 27 maja 1990r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza załączony do pisma Prezydenta Miasta [...] odpis zwykły księgi wieczystej numer [...] na podstawie umowy sprzedaży z 28 czerwca 1960r., Rep. A Nr [...], stanowiącej podstawę wpisu tytułu własności w księdze wieczystej numer [...]. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wykaz zmian ewidencyjnych potwierdzający zmianę numeru działki nr [...] na nr [...] w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w 2005r. Z przedłożonego wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 27 maja 1990r. wynika, że w tej dacie jako właściciela przedmiotowej nieruchomości wskazano Skarb Państwa - [...]. Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 27 czerwca 2014r. poinformował, że wpis ten został ujawniony na podstawie przywołanej wyżej umowy sprzedaży z 28 czerwca 1960r., Rep. A Nr [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, sporządzonym według stanu na dzień 27 maja 1990r., archiwalna działka nr [...] opisana została symbolem "[...]" (grunty orne), natomiast zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia 15 stycznia 1979r. obowiązującym w dniu 27 maja 1990r., ww. nieruchomość znajdowała się wówczas na obszarze oznaczonym symbolem "[...], [...], [...], [...]- Komunikacja". Organ wskazał następnie, że wnioskiem z 15 maja 2007r., nr NT8-3c-600-70/2007 na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543) i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948), [...] S.A. zwróciły się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego m.in. przedmiotowej nieruchomości. W toku tego postępowania złożono oświadczenie o posiadaniu przez [...] w dniu 5 grudnia 1990r. m.in. działki oznaczonej obecnie numerem 205. Organ wskazał następnie, że Dyrektor Regionalny [...] S.A. w piśmie z dnia 7 lipca 2014r. oświadczył, że [...] S.A przed dniem 27 maja 1990r. uzyskała tytuł prawny w formie prawem przewidzianej na podstawie umowy sprzedaży z 28 czerwca 1960r., Rep. A Nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem Prezydenta Miasta [...], złożonym pismem z 28 września 2013r., w zebranym materiale dowodowym brak jest decyzji potwierdzającej istnienie prawa zarządu/użytkowania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego w dniu 27 maja 1990r. Organ ustalił, że do 31 lipca 1985r. tj. daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. ( Dz.U z 1989r. Nr 14, poz. 74) tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 196lr. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U z 1969r. nr 22 poz. 159 ze zm. ), które to prawo później przekształciło się w zarząd. Także wcześniejsze uregulowania prawne tj. rozporządzenie z dnia 4 października 1958r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów (Dz. U. nr 67, poz. 332) przewidywały, że przekazywanie nieruchomości w użytkowanie następowało w formie decyzji administracyjnej, na co uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2007r. sygn. akt I OSK 450/07. KKU podniosła, że w ocenie Wojewody [...], w świetle powyższych ustaleń, przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu), zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami, ponieważ nie została wydana decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie lub zarząd. Organ podał, że Wojewoda [...] powołał się na art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) zgodnie z którym należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (z wyjątkiem mienia określonego w art. 11 i 12 ustawy), w dniu jej wejścia w życie - 27 maja 1990r., stało się z mocy prawa mieniem właściwej gminy oraz art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990r., w powiązaniu z ówczesnym brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. Tym samym, w ocenie Wojewody [...], z uwagi na fakt, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., uznać należy, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka [...] S.A. zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 3 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z pózn. zm.) - dalej: Przepisy Wprowadzające Ustawę o Samorządzie, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz zastosowanie normy prawa materialnego do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.ll Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z dnia 19 maja 2010, Nr 102, poz. 651) - dalej jako "Ustawa o Gospodarce Nieruchomościami" oraz art. 206 tej ustawy z wz. Z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120) - dalej jako "Rozporządzenie" poprzez nieuwzględnienie, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...].; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z dnia 28 lutego 1991 r.. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – dalej jako "Ustawa o Gospodarce Gruntami", poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie Ustawy o Gospodarce Gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz.U. nr 84, poz. 948, ze zm) - dalej jako "Ustawa o PKP", poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji. Na skutek odwołania wniesionego przez [...] S.A., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia 23 sierpnia 2016 r. znak: KKK-41/15, uchyliła decyzję organu I instancji i orzekła o odmowie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/WA 1586/16 oddalił skargę, wskazując, że nie zasługiwała na uwzględnienie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...]. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania sprawy o sygn. akt I OPS 4/17. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. wydanym w sprawie I OPS 4/17, Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, odmówił podjęcia uchwały. Z kolei postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r. podjęte zostało postępowanie w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej Gminy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie ze spisem kosztów złożonym na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 722/17 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/WA 1586/16 oraz zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 sierpnia 2016 r. znak: KKU-41/15. Po rozpatrzeniu odwołania KKU wskazało, że Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 19 stycznia 2015 r. znak: NWXVa.7532.654.2013 stanowi art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). KKU odkreśliło również, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 722/17 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/WA 1586/16 oraz zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 sierpnia 2016 r. znak: KKU-41/15. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). KKU podniosło, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, na podstawie umowy sprzedaży z 28 czerwca1960r., Rep. A Nr [...], stanowiącej podstawę wpisu tytułu własności w księdze wieczystej numer [...]. Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". "Należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych. Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., ustawy gruntowej) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych: w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Podkreślić jednak należy, że regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Potwierdza to zresztą ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogę być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie maja więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Brak formalizacji tytułu prawnego tzw. "jednostek gospodarki uspołecznionej" w poprzednim systemie wydaje się zresztą rzeczą powszechną i ujawnianą w wielu dziedzinach po zmianach systemowych. Powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe. Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 11 marca 2020 r., w sprawie I OSK 2103/18, który w jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, NSA przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu (...) maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z póżn. zm.)". Z treści uchwał wynika jednoznacznie, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa (...) nie sq nieruchomościami "należęcymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzję organu administracji publicznej, na mocy której (...) uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki [...] SA, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" bądź przez jego poprzedników prawnych nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zarząd, to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1196/11). Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...)" tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot faktycznie mieniem tym władający musiał w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, zdaniem KKU, nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających, na dzień 27 maja 1990 r., prawo zarządu do nieruchomości opisanej na wstępie jakiemukolwiek podmiotowi. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą rejestru ewidencji gruntów i budynków jest stwierdzenie, iż zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co potwierdza Naczelny Sqd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 914/08. Zapisy w ewidencji gruntów, z uwagi na swój charakter, są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. W konsekwencji, wpis w ewidencji gruntów może być uznany jedynie za środek dowodowy, a nie za przesłankę prawną. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany faktyczne i prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. Dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie może stanowić umowa sprzedaży z dnia 28 czerwca 1960 r., gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 722/17 "...nawet gdyby założyć, że mocą umowy z dnia 28 czerwca 1960 r. Polskie Koleje Państwowe nabyły prawo zarządu do nieruchomości (do czego wszak, wobec treści umowy brak jest przesłanek), to najpóźniej w dniu 8 grudnia 1960 r. prawo to wygasło. Restytucja owego prawa nie nastąpiła zarazem na mocy art. 37 ustawy z 1961 r., albowiem przepis ów odnosił się do terenów, które do dnia wejścia w życie ustawy były w zarządzie jednostek państwowych. (...). W odniesieniu do spornej nieruchomości nie mógł mieć zastosowania przepis art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. W brzmieniu nadanym temu przepisowi na mocy ustawy z dnia 27 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, sq zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych." Naczelny Sąd Administracyjny dodał ponadto, iż "(..J nie aprobuje zaś tezy o możliwości nabycia zarządu per facta concludentia. Pozostaje to bowiem w sprzeczności z ugruntowaną w systemie prawa funkcją zarządu jako administracyjnoprawnej formy władania nieruchomością, która do swego istnienia wymagała "aktu kreacyjnego". Na gruncie niniejszej sprawy zastosowania nie mógł znaleźć również art. 8 ust. 3 ustawy z 1985 r., zgodnie z którym nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Po pierwsze, treść umowy z dnia 28 czerwca 1960 r. wskazuje na to, że nabycie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, a nie na rzecz [...]. Po wtóre zaś, co należy wyraźnie podkreślić, przepis ów odnosił się do nieruchomości nabytych w czasie obowiązywania tej ustawy, nie zaś do pozyskanych wcześniej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Kwestie uregulowania tzw. "zaszłości" znalazły się natomiast w przepisie przejściowym - tj. w art. 80 powołanej ustawy, który wyraźnie wskazywał, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Jak już wcześniej wykazano, sporna nieruchomość nie znajdowała ani w zarządzie ani też w użytkowaniu [...], co wyłączało ją spod jego zastosowania. Konkluzji o nabyciu przez [...] prawa zarządu lub użytkowania spornej nieruchomości nie można było również wywieść z powołanej przez Sąd pierwszej instancji zasady jednolitej własności państwowej (art. 8 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., jako że regulacja ta nie wymieniała expressis verbis form władania własnością państwową, a po wtóre należało ją odczytywać jako akt o charakterze generalnym, funkcjonalnie powiązany z aktami niższego rzędu (ustawami), których brzmienie, jak wyżej wykazano, nie dawało podstaw do uznania, że Przedsiębiorstwo [...] legitymowało się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości." Podkreślić należy, że prawo zarządu [...] do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Na stanowisko to wskazuje ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z 01.09.2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, z 15.10.2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06 i z 18.12. 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz z 20.02.2008 r., sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1080/09 (dostępny na http:/orzeczenia.nsa.gov.pl), przepis art 7 ust 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo [...] własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie [...] następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2585/14 (nie publ.). Jak wskazał dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1432/18 "(...) Ustawa o kolejach przyznała jedynie [...] uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie [...] po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust 1 ustawy PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo [...] do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...], jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [...] innego prawa rzeczowego. Zdaniem KKU w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Podkreślić należy, iż wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego [...]. [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej (vide: wyrok NSA z 13.05.2008 r., sygn. akt 1 OSK 760/07, Lex nr 505356). Tym samym, zdaniem KKU, brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy [...], w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] SA w [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: kpa) poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b. art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego: 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: UWST) w związku z art. 11 ust. 1 UWST poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności Nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd Nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust.1 pkt 1 UWST. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 lipca 2019 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1586/16 oraz decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 sierpnia 2016 r. nr KKU-41/15. Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań dotyczących postępowania wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ są one wiążące. Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem tworzenia tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego", Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i nast.). Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie wskazała strona skarżąca. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą sporu zaistniałego w niniejszej sprawie jest ocena skutków prawnych umowy zawartej w dniu 28 czerwca 1960 r., mocą której Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość. Z treści aktu wynika, że osoba stawająca w imieniu Skarbu Państwa działała również jako przedstawiciel Dyrekcji Okręgowej Kolei [...] w [...], a przeniesienie własności nastąpiło na rzecz Państwa. Dla niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie ma kwestia charakteru władztwa, jakie do wspomnianej nieruchomości, po jej nabyciu przez Skarb Państwa, przysługiwało przedsiębiorstwu [...]. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że w dacie nabycia nieruchomości obowiązywały przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 97, poz. 568 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy. Na skutek zmiany, która nastąpiła na mocy art. 1 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 36, poz. 255), w powołanym przepisie wykreślony został przymiotnik "powierniczy". Wspomniane rozporządzenie uchylone zostało następnie na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311), która weszła w życie w dniu 8 grudnia 1960 r. Co istotne, wspomniana ustawa w żadnym miejscu nie regulowała stanu prawnego majątku, którym dysponowało przedsiębiorstwo "[...]", powierzając mu jedynie budowę, utrzymanie oraz eksploatację kolei użytku publicznego (art. 7 cyt. ustawy). To oznacza, że w dacie nabycia nieruchomości można by ewentualnie mówić o nabyciu prawa zarządu przez to przedsiębiorstwo, nie mniej jednak najpóźniej z dniem 8 grudnia 1960 r. prawo to wygasło, jako że nowa regulacja nie zawierała w tym zakresie żadnych unormowań, zaś poprzednio obowiązujące przepisy, które odnosiły się do tej kwestii, zostały wyeliminowane. Ten stan rzeczy uległ zmianie dopiero w 1961 r., kiedy na mocy przepisu art. 37 ustawy z 1961 r., tereny stanowiące własność Państwa, które w dacie wejścia w życie ustawy znajdowały się w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodziły w użytkowanie tych jednostek. Sąd wskazał, że zagadnieniem wymagającym bliższej analizy jest pojęcie zarządu, o którym mowa w powołanym wyżej art. 37 ustawy z 1961 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte przez ustawodawcę pojęcie nie odnosi się do faktycznego władztwa względem rzeczy, które można by traktować jako jedną z form posiadania, w cywilistycznym rozumieniu, lecz do władania rzeczą w oparciu o określone przesłanki normatywne – wynikające albo z aktu prawnego albo z aktu woli (rozstrzygnięcia administracyjnego – prawo cywilne nie zna tego pojęcia w rozumieniu odrębnej formy władania nieruchomością), co sytuuje je pośród administracyjnoprawnych form władania majątkiem. Taki tok rozumowania znajduje potwierdzenie w powołanych wyżej regulacjach rozporządzenia z 1926 r., w którym oddanie mienia nieruchomego w zarząd [...] nastąpiło ex lege. Niezależnie od tego, w jaki sposób zarząd został ustanowiony (normatywnie lub mocą orzeczenia administracyjnego), trwa on tak długo, jak długo w obrocie prawnym pozostaje akt statuujący jego istnienie. W przypadku uchylenia aktu normatywnego lub też wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia administracyjnego – zarząd ustaje (wygasa). W odróżnieniu bowiem od prawnorzeczowych instrumentów władania rzeczą, byt zarządu pozostaje w bezpośrednim związku z jego źródłem i dzieli jego los. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy NSA stwierdizł, że nawet gdyby założyć, że mocą umowy z dnia 28 czerwca 1960 r. [...] nabyły prawo zarządu do nieruchomości (do czego wszak, wobec treści umowy brak jest przesłanek), to najpóźniej w dniu 8 grudnia 1960 r. prawo to wygasło. Restytucja owego prawa nie nastąpiła zarazem na mocy art. 37 ustawy z 1961 r., albowiem przepis ów odnosił się do terenów, które do dnia wejścia w życie ustawy były w zarządzie jednostek państwowych. Ponieważ, jak już wcześniej wspomniano, zarząd wygasłby w dniu 8 grudnia 1960 r., przepis ten nie miałby zastosowania w niniejszej sprawie. Odnotować również przyjdzie, że wspomniany przepis art. 37 ustawy z 1961 r. umożliwiał nabycie użytkowania terenów w tych przypadkach, gdy jednostki państwowe miały owe tereny w użytkowaniu. Wspomniana ustawa weszła w życie w dniu 22 października 1961 r., co oznacza, że obowiązywał wówczas dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319), zawierający regulację dotyczącą użytkowania rzeczy (art. 130 – 161). Wedle art. 130 dekretu, użytkowanie jest prawem używania rzeczy cudzej i pobierania jej pożytków, z obowiązkiem zachowania substancji i dotychczasowego przeznaczenia. Do powstania użytkowania, podobnie jak w przypadku każdego innego prawa rzeczowego, niezbędny jest akt je kreujący (np. umowa). W okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest owego zdarzenia, mocą którego doszłoby do powstania prawa użytkowania na nieruchomości, co z kolei oznacza, że również i w tym zakresie art. 37 ustawy z 1961 r. nie mógł znaleźć zastosowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do spornej nieruchomości nie mógł mieć zastosowania przepis art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. W brzmieniu nadanym temu przepisowi na mocy ustawy z dnia 27 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Sąd pierwszej instancji, posiłkując się tym przepisem oraz wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r. (sygn. akt III ARN 15/92) uznał, że dawał on podstawę do objęcia nieruchomości zarządem na mocy czynności faktycznych, co z kolei na gruncie niniejszej sprawy dawało podstawę do przyjęcia poglądu, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Pogląd ów jest błędny. Wypada zauważyć, że powołany w zaskarżonym wyroku art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. wymagał oddania w zarząd, co jak już wcześniej wskazano, wymagało albo formy zindywidualizowanej, albo też przepisu rangi ustawowej. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że do ustanowienia zarządu w ten sposób doszło. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie aprobuje zaś tezy o możliwości nabycia zarządu per facta concludentia. Pozostaje to bowiem w sprzeczności z ugruntowaną w systemie prawa funkcją zarządu jako administracyjnoprawnej formy władania nieruchomością, która do swego istnienia wymagała "aktu kreacyjnego". Na gruncie niniejszej sprawy zastosowania nie mógł znaleźć również art. 8 ust. 3 ustawy z 1985 r., zgodnie z którym nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Po pierwsze, treść umowy z dnia 28 czerwca 1960 r. wskazuje na to, że nabycie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, a nie na rzecz [...]. Po wtóre zaś, co należy wyraźnie podkreślić, przepis ów odnosił się do nieruchomości nabytych w czasie obowiązywania tej ustawy, nie zaś do pozyskanych wcześniej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Kwestie uregulowania tzw. "zaszłości" znalazły się natomiast w przepisie przejściowym – tj. w art. 80 powołanej ustawy, który wyraźnie wskazywał, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Jak już wcześniej wykazano, sporna nieruchomość nie znajdowała ani w zarządzie ani też w użytkowaniu [...], co wyłączało ją spod jego zastosowania (...)". Brak wykazania tytułu prawnego [...] do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa będąc związana powołanym wyżej orzeczeniem NSA zasadnie przyjęła, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny. Sąd nie podziela także postawionego w skardze zarzutu opartego na wyłączeniu spornej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy wykaz takich przedsiębiorstw określić miała Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ta zaś, w wykazie objętym rozporządzeniem z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, nie ujęła przedsiębiorstwa państwowego [...]. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te weszły bowiem w życie po dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, że grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03). Reasumując, Komisja zasadnie stwierdziła, że w sprawie tej wystąpiły wszystkie materialnoprawne przesłanki warunkujące komunalizację spornej nieruchomości i w konsekwencji prawidłowo utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 19 stycznia 2015 r. znak: NWXVa.7532.654.2013 stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], obrębie ewidencyjnym L. Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego Wydział VIII Ksiąg Wieczystych w [...]. Stąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zbudowane na kwestionowaniu "należenia" spornych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz tezie o przynależeniu ich wówczas (w ramach zarządu) do [...], świetle także więżącego Sąd i organ stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ponownie rozpoznając sprawę rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.