I SA/Wa 1231/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2023 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr KOC/1727/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr UD-XIII-000230-SP-02-2023 z dnia 24 lutego 2023 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako organ/SKO) z dnia 21.04.2023 r. KOC/1727/Sr/23 została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 lutego 2023 r. nr UD-XIII-000230- SP-02-2023 o odmowie przyznania P. T. W. (dalej jako skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem G. W. SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2023, poz. 390, dalej jako ustawa). Stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacz/tym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (syna skarżącej) powstała po 18 i po 25 roku życia a ponadto, że skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 i zweryfikowało stanowisko organu I instancji odnośnie do kwestii wieku powstania niepełnosprawności u syna skarżącej. W tym zakresie podniosło, że pomimo iż nie doszło do zmiany przepisów zakwestionowanych przez TK, to w świetle orzecznictwa ww wyrok TK (sygn. akt K 38/13) nie może być ignorowany. Organ podał jednak, że skoro decyzja przyznająca prawo do specjalnego zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie została dotychczas uchylona, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, istnieje przeszkoda do przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wg SKO okoliczności tej nie zmienia złożenie przez stronę skarżącą oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – gdyż tak sformułowany wniosek należy uznać za warunkową rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ przywołał w tym zakresie wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt IOSK 3/19, wg którego strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, lecz konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia. W skardze na ww decyzję skarżąca zarzuciła SKO naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023r., poz 390, dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad określonym członkiem rodziny. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości pokrewieństwo jak i niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Bezsporna wg organu pozostaje też okoliczność, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad niepełnosprawnym synem. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki, i co do zasady powinna to być okoliczność obiektywna. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z podjęcia zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. W odniesieniu do kryterium określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. kryterium daty powstania niepełnosprawności, zasadnie SKO przyjęło, że w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/10), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, uznaje się, że brak zmiany przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wobec wynikającego z ww. wyroku z 21 października 2014 r. wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2920/16, Lex nr 2324296, 2 czerwca 2017 r., I OSK 108/12, Lex nr 1260038 oraz 26 maja 2017 r., I OSK 128/16, Lex nr 2305184). W realiach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwione było więc przyjęcie przez organ I instancji, że ustalenie niepełnosprawności u syna skarżącej po ukończeniu 18 roku życia i nie w trakcie nauki w szkole, uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Weryfikacyjne stanowisko Kolegium zasługuje w tym zakresie na całkowitą aprobatę. W zaskarżonej decyzji SKO wskazało jednak że wnioskowane świadczenie nie przysługuje skarżącej z uwagi na prawo do innego świadczenia opiekuńczego i jedynie warunkową z niego rezygnację. Stanowiska tego Sąd w tym składzie nie podziela. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W aktach sprawy jest jednak jednoznaczne pisemne oświadczenie skarżącej, wskazujące na to, że z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co likwiduje negatywną przesłankę w postaci zbiegu ww świadczeń. Oświadczenie takie zostało złożone już w dniu 27 stycznia 2023r. Wniosek skarżącej został zatytułowany: "Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy". Zasadne jest oczywiście stanowisko SKO co do tego, że strona skarżąca już w toku postępowania powinna wykazać formalne zawieszenie bądź rezygnację z pobierania innego świadczenia rodzinnego. Z akt wynika jednak, że skarżąca w jednoznaczny i nie budzący wątpliwości sposób dokonała wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń – i zrezygnowała z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – o ile organ uzna, że spełnia ustawowe kryteria do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba podkreślić, że organ I instancji (odmiennie niż organ II instancji) zanegował to prawo z uwagi na datę powstania niepełnosprawności u syna skarżącej; nie można zatem przyjąć, że skarżąca niezasadnie nie zrezygnowała z prawa do innego świadczenia (zanim otrzymała informację o spełnieniu przesłanek z ustawy), skoro organ I instancji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zanegował co do zasady z powodu wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Przy wyborze jednego z przysługujących jej świadczeń strona nie może być zmuszona do rezygnacji z posiadanego uprawnienia i narażona na okres niepewności – do czasu gdy właściwy organ nie potwierdzi jej spełnienia przesłanek do świadczenia wyższego. Powyższe oznacza, że organ I instancji, jako, że jest właściwy tak do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jak i do uchylenia decyzji o prawie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinien (przy uznaniu zaistnienia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia) uchylić we własnym zakresie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i przyznać skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a w każdym razie strona powinna być jednoznacznie pouczona przez organ - jakie czynności powinna przedsięwziąć by zostały spełnione przesłanki z ustawy do otrzymania prawa do wnioskowanego świadczenia. Wynika to z treści art. 79a kpa stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Nie jest możliwe jednoczesne pobieranie zasiłku dla opiekunów i świadczenia pielęgnacyjnego czy też przyznanie wnioskowanego świadczenia podczas pobierania drugiego. Prowadzi do tego wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy. Organ II instancji nie mógł jednak wymagać od skarżącej uprzedniej rezygnacji z innego świadczenia skoro organ I instancji zanegował jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na innej podstawie niż pobieranie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przeciwnie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji – przyjął on, że skarżąca skutecznie dokonała wyboru jednego z ww świadczeń. O każdej z ewentualności organy administracji powinny stronę pouczyć i umożliwić jej zajęcie stanowiska odnośnie do wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń; tymczasem w kontrolowanej sprawie zaistniała rozbieżność w stanowiskach organów I i II instancji. Skoro skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, w którym jej syn legitymował się już orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem na konieczność stałej opieki a przy tym skarżąca sprawuje nad synem opiekę, której zakres w jej ocenie nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia – to w sprawie została spełniona przesłanka przyznania ww świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Jednocześnie skoro skarżąca dokonała wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń już we wniosku inicjującym, co ewidentnie wynika z treści wniosku i jego tytułu, to organ I instancji powinien w pierwszej kolejności poinformować skarżącą czy spełnia kryteria z ustawy a następnie (po złożeniu przez nią oświadczenia) uchylić decyzję o prawie do specjalnego zasiłku opiekuńczego i przyznać prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 79 a kpa w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy (w zw. z art. 135 ppsa). Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt. 2 ppsa.