I SA/Wa 1204/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. i O. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020r. [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960r kodeks postępowania administracyjnego (D.U.2020, poz. 257), dalej "kpa", w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia A. S. i O. S., dalej "Skarżący" na postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, utrzymało je w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. Skarżący zwrócili się do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2017 r. zatwierdzającej podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], sprostowanej postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], nowopowstała działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha została wydzielona pod drogę publiczną - ulicę [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym działka ewidencyjna nr [...] ha przeszła z mocy prawa, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na własność Miasta [...] Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] orzekł o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Skarżący wnieśli odwołanie. SKO, ponownie rozpoznając sprawę, jako podstawę prawną wskazało art. 217 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 t.j.), dalej "ugn" działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 2 ugn właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Z powyższego wynika, że przejście własności nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę publiczną następuje z mocy prawa, a podstawą dokonania przez sąd wieczysto-księgowy wpisu w księdze wieczystej jest decyzja właściwego organu zatwierdzająca podział. Dla ustalenia, że decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. zatwierdzająca podział nieruchomości, wywołała skutek w postaci przejścia na w/w działki na własność [...], należy przeanalizować treść decyzji wraz z mapą podziałową i odnieść postanowienia decyzji do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem SKO takie postępowanie wykracza poza zakres koniecznego dla wydania zaświadczenia postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w przepisie art. 218 § 2 Kpa. Zasadniczo oceny skutków decyzji podziałowej może dokonać sąd wieczysto-księgowy dokonując wpisu w księdze wieczystej, bądź też organ administracji wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania za przejście prawa własności działki gruntu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże ocena ta nie może być dokonana w formie zaświadczenia, gdyż zaświadczenie nie może służyć ocenie skutków prawnych decyzji, bądź zastępować samych decyzji. Obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie jest tym samym dopuszczalne, by organ właściwy w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1) naruszenie art. 218 § 1 i 2 kpa oraz art. 98 ust. 1 ugn poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, że rozpoznanie wniosku o wydanie zaświadczenia wykracza poza zakres koniecznego dla wydania zaświadczenia postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa oraz stanowiłoby niedopuszczalną ocenę skutków decyzji podziałowej, podczas gdy: a) obie okoliczności, których stwierdzenia domagają się Skarżący, wynikają bezpośrednio z danych posiadanych przez Organy zarówno I jak i II instancji, tj. z: -ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2017 roku, nr [...], ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 roku nr [...], znak: [...]; - pisma organu I instancji do sądu wieczystoksięgowego z [...] kwietnia 2019 roku zawiadamiającego o zmianie właściciela działki o nr ew. [...], które mieszczą się w zakresie ustaleń faktycznych i ocen prawnych wynikających z powyższych ewidencji, rejestrów i danych, b) rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia — wbrew twierdzeniu organu II Instancji - nie wymagało analizy treści decyzji podziałowej wraz z mapą podziałową i odniesienia decyzji podziałowej do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż okoliczności, których stwierdzenia w zaświadczeniu domagają się Skarżący, wynikają wprost z treści wskazanych wyżej dokumentów znajdujących się w posiadaniu organów I i II instancji; c) nawet gdyby organy przy rozpoznawaniu wniosku miały się oprzeć na decyzji podziałowej, mapie podziałowej i treści miejscowego planu zagospodarowania i dokonać zestawienia treści tych dokumentów, to wciąż byłyby to dokumenty znajdujące się w posiadaniu organów, a proste zestawienie ich treści mieściłoby się w dopuszczalnym postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art. 218 § 2 kp; d) przejście własności na podstawie decyzji podziałowej nie jest jedyną okolicznością, której stwierdzenia w zaświadczeniu zażądali Skarżący (pierwszym w kolejności żądaniem zawartym we wniosku było żądanie stwierdzenia, że nowopowstała działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha została wydzielona pod drogę publiczną — ulicę [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami), a nadto stwierdzenie owego przejścia własności: -ani nie "zastępowałoby żadnej decyzji", bowiem w świetle przepisów ugn organy administracji, poza decyzją podziałową, na podstawie której dochodzi do przejścia własności, nie wydają żadnej decyzji stwierdzającej przejście własności na skutek podziału, a więc żądane zaświadczenie nie mogłoby żadnej decyzji zastąpić, -ani nie stanowiłoby oceny skutków prawnych płynących z decyzji podziałowej, bowiem skutki prawne decyzji podziałowej są — w świetle jej treści, z uwzględnieniem postanowienia o sprostowaniu oraz art. 98 ust. 1 ugn - jasne i klarowne i nie ma tu miejsca na żadną ocenę, zaś stwierdzenie przejścia własności stanowi proste (pozbawione ocenności czy interpretacji) stwierdzenie podstawowego zdarzenia prawnego, które nastąpiło na podstawie decyzji podziałowej; e) naruszenie art. 6. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 124 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny, wnikliwy i wyczerpujący, w tym poprzez sprowadzenie żądania zawartego we wniosku do przejścia własności na podstawie decyzji podziałowej, podczas gdy pierwszym w kolejności żądaniem zawartym we wniosku było żądanie stwierdzenia, że nowopowstała działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha została wydzielona pod drogę publiczną - ulicę [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, do którego organ II instancji w zasadzie w ogóle się nie odniósł, oraz pominięcie, że okoliczności, których stwierdzenia w zaświadczeniu domagają się Skarżący wynikają wprost z decyzji podziałowej, postanowienia o sprostowaniu i pisma z dnia [...] kwietnia 2019 roku, skutkujące błędnym uznaniem, że wniosek Skarżących o wydanie zaświadczenia sprowadza się do konieczności "oceny" skutków, jakie wiążą się z wydaniem decyzji podziałowej i tym samym nie dotyczy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, którego wymagają przepis prawa; f) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 21 kpa, 218 § 1 i 2 kpa i art. 219 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 roku odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści, podczas gdy ze względu na jego wadliwość powinno ono zostać uchylone, a organ II instancji powinien wydać zaświadczenie, względnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia na podstawie przepisu art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Takie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Wskazać należy, że postępowanie zaświadczeniowe ma charakter uproszczony a organ, co do zasady, wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencyjnych i rejestracyjnych. Art. 218 § 1 kpa dopuszcza możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego o ile jest to niezbędne do wydania żądanego zaświadczenia. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa organ wydaje zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W rozpoznawanej sprawie zaświadczenie dotyczyło potwierdzenia, że na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2017 r. zatwierdzającej podział nieruchomości powstała działka nr [...] wydzielona pod drogę publiczną ulicę [...], która z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 ugn przeszła na własność Miasta [...]. Do oceny w tej sytuacji organ zaświadczeniowy miał przede wszystkim: - decyzję podziałową nr [...] z której wynikało, że podziału dokonano na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 i 2 ugn; -postanowienie z [...] maja 2019 r. w którym m.inn. dopisano, że nowo powstała działka [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną, drogę dojazdową ulicę [...]. Zdaniem organu prostującego doszło do opuszczenia wyrazów w decyzji podziałowej, co stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Oczywiście dostępne był akt prawa miejscowego – plan zagospodarowania przestrzennego jak również mógł zapoznać się np. z wypisem z rejestru gruntów. W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy przyjęły, że na podstawie posiadanych przez nie dokumentów nie są w stanie spełnić żądania Skarżących. Skarżący bowiem wywodzą z decyzji podziałowej, że na skutek jej wydania doszło do przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego z mocy art. 98 § 1 ugn podczas gdy ten przepis prawa materialnego nie był wskazany jako podstawa prawna wydanego aktu. Sprostowanie decyzji podziałowej poprzez dodanie do niej stwierdzenia o przeznaczeniu jednej z działek pod drogę dojazdową – ulicę [...], nie zmiana podstawy prawnej decyzji podziałowej. Skoro tak, to organ nie mógł wydać zaświadczenia o tym że nowo powstała działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną ulicę [...] na podstawie art. 98 ust. 1 ugn. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji w której organ zaświadczający zmieniłby podstawę prawną wydanej decyzji podziałowej, co nie jest możliwe. Jak to zostało wskazane wyżej organ zaświadczeniowy wydaje zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów albo stanu prawnego – co wynika z art. 218 § 1 ugn. Stan prawny wynikający z decyzji podziałowej nie wskazuje na zastosowanie art. 98 ust. 1 ugn. Nawet gdyby to był błąd redakcyjny, to i tak organ nie jest uprawniony do jego korygowania czy zmiany w drodze zaświadczenia. Ocenia bowiem treść decyzji w ewentualnej konfrontacji z innymi dokumentami które posiada a w przypadku gdy stan wynikający z nich nie jest spójny, klarowny i nie budzący wątpliwości, nie może wydać pozytywnego zaświadczenia. W tego rodzaju postępowaniu chodzi bowiem o potwierdzenie faktów czy stanu prawnego na podstawie posiadanych i nie budzących wątpliwości dokumentów. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuację z powodów wskazanych wyżej. Choć niesporne jest między stronami, że działka została wydzielona pod drogę publiczną, to skutek w postaci przejścia z mocy prawa w świetle powołanej podstawy prawnej decyzji jest niejednoznaczny co oznacza brak możliwości, w świetle treści decyzji podziałowej, wydania zaświadczenia o żądanej treści nawet gdy organ wystąpił do sądu wieczystoksięgowego o zmianę właściciela w księgach wieczystych. Wydanie zaświadczenia pozostawałoby w sprzeczności z podstawą prawną decyzji podziałowej. Dlatego, w ocenie Sądu nie trafne są wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy a następnie właściwie go ocenił uznając, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ zaświadczeniowy nie mógł, jak sugeruje skarga, dokonywać wykładni, niejasnej i uzupełnianej decyzji podziałowej, gdyż tego rodzaju uprawnienia nie przysługują temu organowi. Z tych względów i na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. ----------------------- 7