I SA/Wa 1196/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. K., M. K., D. K., M. G. i R. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżących M. K., M. K., D. K., M. G. i R. G. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., M. K., D. K., M. G. i R. G. od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] orzekającej o: 1. odszkodowaniu w kwocie [...] zł za grunt oznaczony jako: - działka ew. nr [...] z obrębu [...]-[...].-[...] o pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [...], stanowiący własność [...], uregulowany obecnie w księdze wieczystej nr [...]; - działka ew. nr [...] z obrębu [...][...][...] o pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ulicę [...], stanowiący własność [...], uregulowany obecnie w księdze wieczystej nr [...]; 2. przyznaniu ustalonego w pkt. [...] odszkodowania w udziale [...] cz., tj. w kwocie [...] zł na rzecz: a) A. K. w udziale [...] cz., tj. w kwocie [...] zł, b) Z. G. w udziale [ .. .] cz., tj. w kwocie [.. .] zł, 3. odmowie uwzględnienia wniosku z [.. .] maja 2006 r. M. G. za udział [...] cz. w gruncie oznaczonym jako działki ew. nr [...] i nr [... ] , 4. wypłacie ustalonego odszkodowania, zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) przez Prezydenta [...], jako organie wykonawczym [...], 5. wypłacie odszkodowania jednorazowo w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że [...] grudnia 2005 r. do Prezydenta [...] wpłynęły dwa wnioski: "o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w dzielnicy [...][...] przy ul.[...] róg [...], z nieruchomości objętej KW nr zd. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] o powierzchni [...] m2 w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną" oraz "o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w dzielnicy[...][...] przy ul. [...], z nieruchomości objętej KW nr zd. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] o powierzchni [...] m2 w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.". Jako wnioskodawcy zostali wskazani: A. K., Z. G., S. G., H. G.. Pod wnioskiem podpis złożyli: A. K. i Z. G. M. G. pismem z [...] lutego 2006 r., w nawiązaniu do wniosku złożonego przez A. K. i Z. G., załączyła kopię odpisu skróconego aktu zgonu męża – H. G. oraz kopię postanowienia Sądu o nabyciu praw do spadku po H. G. Z. G. pełnomocnictwem z [...] grudnia 2018 r. upoważnił syna – R. G. do reprezentowania jego interesów w sprawie o odszkodowanie oraz do odbioru decyzji jak i odszkodowania. Jak wynika z zaświadczenia z [...] listopada 2012 r., nr L.dz.odp [...] Sądu Rejonowego dla [...][...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu o pow. [...] m2, położonej w [...][...] przy ul. [...] róg [...] uregulowanej w zaginionej księdze "[...] [...][...]" prowadzony jest Zbiór Dokumentów Rep Zd. [...]. Organ przedstawił dokumenty załączone do powyższego zbioru, w tym umowy dotyczące częściowego zniesienia współwłasności nieruchomości znajdującej się pod placem podając, że udział we współwłasności nieruchomości drogowych nie uległ zmianie. W wyniku dziedziczenia po S. G. współwłaścicielami niezabudowanych działek gruntu nr [...] i [...] o łącznej pow. [....] m2, z obrębu [...]-[...]-[...] są: S. G. w udziale [...], H. G. w udziale [...], Z. G. w udziale [...], A. K. w udziale [...]. Aktualna działka ew. nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] stanowi, wykazaną na mapie sytuacyjnej nr [...] [...][...].[...]-[...], projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] o pow. [...] ha. Organ przedstawił następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach. Wskazał, że Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2019 r. ustalił odszkodowanie za grunt oznaczony jako: działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ulicę [...] i działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ulicę [...]. Przyznał odszkodowanie na rzecz: A. K. i Z. G. oraz odmówił uwzględnienia wniosku M. G. Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik M. K., M. K., D. K., M. G., R. G., zwrócił się o uzupełnienie decyzji z [...] marca 2019 r., poprzez przyznanie odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] w udziałach przysługujących spadkobiercom S. G., tj.: M. K. w [...] części, M. K. w [...] części, D. K. w [...] części, M. G. w [...] części, R. G. w [...] części. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił uzupełnienia decyzji uznając, że wniosek złożony [...] grudnia 2005 r. przez A. K. i Z. G. został złożony jedynie w ich imieniu, co do udziału im przypadającego. Przepis art. 73 ust. 4 ustawy wyraźnie określa, że odszkodowanie zostanie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. złożyli: M. K., M. K., D. K., M. G. i R. G., reprezentowani przez pełnomocnika. Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda stwierdził, że jak wynika z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz.) dalej jako "ugn". Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z [...] października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Wojewoda wskazał, że właścicielami nieruchomości stanowiącej działki nr [....] i nr [...] byli: S. G., H. G., Z. G. i A.K. Natomiast osobami, którym przysługiwało roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną ul. [....] i ul. [...], z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek i terminowe złożenie wniosku w trybie art. 73 ust. 4 ww. ustawy, byli A. K. w udziale [...] cz. i Z. G. w udziale [...] cz. Natomiast [...] czerwca 2018 r. do Prezydenta [...] wpłynęły dokumenty złożone przez M. K., która oświadczyła, że jest stroną niniejszego postępowania oraz przedłożyła pełnomocnictwo z tego samego dnia, na mocy którego R. G., M. K., D. K. w imieniu własnym i w imieniu M. K. upoważnili A. K. do reprezentowania ich w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Prezydentem [...] o odszkodowanie za grunty pod ulicami [...] i [...]. M. K. przedłożyła również notarialne pełnomocnictwo M. K. udzielone siostrze D. K. z [...] maja 2018 r., które nie przewiduje możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw. Pełnomocnictwa nie udzielił M. K. M. G. Wojewoda podniósł, że oświadczenie M. K. nie zawierało przedmiotu żądania, zatem nie mogło zostać uznane jako wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 73 ustawy. Akta sprawy wskazują natomiast, że A. K reprezentująca spadkobierców S. G. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania [...] kwietnia 2019 r., tj. wraz z wnioskiem o uzupełnienie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że ustalenie, iż wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ustawy, będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Termin, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym co oznacza, jego uchybienie powoduje utratę uprawnień. Ustawodawca jednoznacznie określił termin składania wniosków: od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. jednocześnie stwierdzając, że po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Jak wynika z akt sprawy wniosek z [...] grudnia 2005 r. podpisany przez A. K. i Z. G. wymieniał także jako wnioskodawców S. G. i H. G. Jednakże H. G. zmarł [...] września 2004 r., a S. G. zmarł [...] września 2005 r., tj. przed dniem złożenia wniosku przez A. K. i Z. G. Ponadto, akta sprawy nie wskazują, aby H. G. oraz S. G., a także ich następcy prawni złożyli, w trybie art. 73 ustawy wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w ustawowym terminie. Wojewoda [...] wskazał na dominujący w orzecznictwie pogląd, z którego wynika, że roszczenie o odszkodowanie za nieruchomość, która zajęta została pod drogę publiczną i która z mocy prawa 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - nie przysługuje temu współwłaścicielowi nieruchomości, który uchybił ustawowemu terminowi do złożenia wniosku o odszkodowanie - nawet w sytuacji, gdy inny współwłaściciel tej nieruchomości, terminu tego dochował. Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości ma własne roszczenie o odszkodowanie. Złożenie zaś wniosku o odszkodowanie przez jednego z uprawnionych nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania o wypłatę odszkodowania na rzecz innych (pozostałych) współwłaścicieli nieruchomości. Na potwierdzenie przywołanej tezy organ powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1312/14, z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1037/14, z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1130/14. W ocenie Wojewody [...] osobami, którym przysługiwało roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną są A. K. i Z. G. Osoby te nie złożyły odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. złożyli M. K., M. K., D. K., M. G. i R. G. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niezawiadomienia przez organ I instancji, wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zajętej pod drogę publiczną o wszczęciu postępowania w sytuacji, gdy wniosek jednoznacznie zmierzał do ustalenia odszkodowania za cały wywłaszczony grunt, tj. działki nr [...] i [...]; 2) art. 28 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo nieuznania przez organ I instancji skarżących za strony postępowania pomimo, że postępowanie toczyło się w przedmiocie ustalenia odszkodowania za cały grunt objęty wywłaszczeniem; 3) art. 9 i 10 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niezapewnienia przez organ I instancji, wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie i nieudzielenia wyjaśnień i wskazówek co do zachowania terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną; 4) art. 111 § 1b kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji z [...] marca 2019 r., choć zachodziła podstawa do jej uzupełnienia, gdyż wniosek z [...] grudnia 2019 r. dotyczył ustalenia i wypłacenia odszkodowania za cały wywłaszczony grunt; 5) art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu; 6) art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez błędne przyjęcie, że złożenie wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania przez część współwłaścicieli nie wywołuje skutku w postaci zachowania terminu na złożenie wniosku dla pozostałych współwłaścicieli gruntu objętego wywłaszczeniem. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i postanowienia organu I instancji o odmowie uzupełnienia decyzji. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania - Miasto [...] w piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. wniosło o oddalenie skargi, względnie uznanie jej za niedopuszczalną. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 26 stycznia 2021 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, o czym pełnomocnik skarżących, organ oraz uczestnicy zostali powiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 135 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie byli stronami postępowania o odszkodowanie za przedmiotowe działki zajęte pod drogi publiczne. Nie byli także adresatami decyzji z [...] marca 2019 r. organu I instancji, a postanowieniem z [...] maja 2019 r. Prezydent odmówił, z ich wniosku, uzupełnienia decyzji. Zważyć należy, że pismo z [...] czerwca 2018 r. M. K. skierowane do Prezydenta [...] nie zawierało przedmiotu żądania, wobec czego nie mogło zostać uznane za wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Należy podzielić stanowisko Wojewody, że termin z art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym co oznacza, jego uchybienie powoduje utratę uprawnień. Jednakże, co istotne, skarżący wniosku o odszkodowanie nie złożyli. Dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji (której nie byli adresatami) wnieśli o jej uzupełnienie i wskazali czego się domagają. Wbrew twierdzeniom skargi złożenie wniosku o odszkodowanie przez jednego z uprawnionych nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania o wypłatę odszkodowania na rzecz innych (pozostałych) współwłaścicieli nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 804/20 wskazał: "Skoro wspólne prawo własności wygasło z dniem 1 stycznia 1999 r. a roszczenie o odszkodowanie jest roszczeniem podzielnym, bo jest związane z wielkością udziału poszczególnych byłych współwłaścicieli, to w postępowaniu wszczynanym na wniosek (a takim jest postępowanie z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) każdy z byłych współwłaścicieli występuje samodzielnie. Innymi słowy, wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę administracyjną, chociaż tego rodzaju wnioski mogą być łącznie rozpoznawane (art. 62 kpa). Powyższe prowadzi do wniosku, iż termin do wystąpienia z wnioskiem odszkodowawczym biegnie indywidualnie dla każdego z byłych współwłaścicieli a tym samym, złożenie wniosku przez jednego z nich nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania na rzecz pozostałych byłych współwłaścicieli". Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie, na co wskazywał Wojewoda powołując orzeczenia NSA. Wobec czego niezasadny jest zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy, polegający na twierdzeniu, że skutecznie złożony przez A. K. i Z. G. wniosek o odszkodowanie odniósł skutek także wobec skarżących. Z tych samych przyczyn chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa oraz art. 28 kpa. Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, na który wskazują skarżący dotyczył osób uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, które po 31 grudnia 1998 r., które przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarły umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Wyrok ten nie ma więc odniesienia do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Jak wyżej zaznaczono skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Zważyć należy, że przepisy kpa nie regulują podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, jednak w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że jego przesłanek należy poszukiwać w art. 105 § 1 kpa. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi w przypadku skutecznego cofnięcia odwołania oraz w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. wyrok NSA z 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2968/17). Wojewoda, pomimo prawidłowego uznania, że skarżący nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, nie wydał rozstrzygnięcia na podstawie 138 § 1 pkt 3 kpa, lecz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, czym naruszył ten ostatni przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - z przyczyn powyżej omówionych. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (pkt 2 sentencji). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.