I SA/Wa 1195/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.4000-421/2023 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta S. P. z dnia 5 stycznia 2023 r. nr ŚR.4802.1600.1759.2022.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej również jako "Kolegium/organ"), decyzją z 11 kwietnia 2023 r., nr SKO.4000-421/2023, po rozpatrzeniu odwołania E. M. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej również jako "Burmistrz/organ I instancji") z 5 stycznia 2023 r., nr ŚR.4802.1600.1759.2022, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 23 września 2022 r. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o dodatek węglowy, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692, ze zm., dalej również jako "ustawa"). Skarżąca wskazała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, które znajduje się pod adresem ul. [...] – budynek niemieszkalny, w [...]. Skarżąca podała we wniosku, że w gospodarstwie domowym jest wykorzystywane główne źródło ogrzewania w postaci kozy. Decyzją z 5 stycznia 2023 r., nr ŚR.4802.1600.1759.2022, organ I instancji odmówił przyznania Skarżącej dodatku węglowego tłumacząc to tym, że adres wskazany we wniosku dotyczy budynku mieszkalnego, w którym Skarżąca przebywa sporadycznie, deklarując przy tym prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym. W takiej sytuacji, w ocenie Burmistrza, nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że z akta sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek Skarżącej o przyznanie dodatku węglowego oraz deklaracja CEEB dotyczą budynku niemieszkalnego. Powyższą okoliczność potwierdza również sama Skarżąca w pismach składanych do organu I instancji oraz w odwołaniu od decyzji. Z przedłożonych dokumentów wynika, że żądanie wypłaty dodatku węglowego dotyczy budynku: ul. [...] budynek niemieszkalny-gospodarczy. Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy świadczenie przysługuje osobie w gospodarstwie domowym zdefiniowanym w ust. 2 z użyciem określenia "zamieszkiwanie i gospodarowanie". Zatem w ocenie organu, warunkiem otrzymania dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego pod adresem wskazanym we wniosku, na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Przy czym organ podkreślił, że prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji. Wobec tego stwierdził, że dodatek węglowy nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym, ponieważ w oczywisty sposób w takiej sytuacji nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu i przyznanie dodatku węglowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono natomiast, że budynek, w którym Skarżąca mieszka nie jest jej własnością, i nie posiada ona żadnego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Budynek gospodarczy, który zajmuje wymaga natomiast remontu. Skarżąca wyraziła pogląd, że w takiej sytuacji nie wie czy dodatek węglowy powinien jej być przyznany na adres: [...] - jako drugie gospodarstwo, czy [...] - budynek niemieszkalny. W ocenie Skarżącej, Kolegium rozpatrując przedmiotową sprawę nieprawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawną przyznania przedmiotowego dodatku określają przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692, ze zm., dalej również jako "ustawa"). Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków (CEEB), o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 ustawy, przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 ustawy). W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 3 ustawy). Dodatkowo wskazać należy, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 ze zm.), dodano po art. 2 ust. 15 ustawy nowe ustępy 15a-15e. Zgodnie z ich brzmieniem, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Zgodnie natomiast z art. 64 ustawy nowelizującej powyższa zmiana przepisów ustawy weszła w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, czyli 20 września 2022 r. Mając na uwadze powyższe należy dojść do wniosku, że w postępowaniu przed organami obu instancji miały zastosowanie znowelizowane przepisy art. 2 ust. 15a-15e ustawy, skoro postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącej z 22 września 2022 r. Powodem odmowy przyznania Skarżącej dodatku węglowego było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że Skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy – "zamieszkiwanie i gospodarowanie", czyli że nie prowadzi jednoosobowego gospodarstwa domowego pod wskazanym we wniosku adresem przy ul. [...] – budynek niemieszkalny (gospodarczy), w [...]. Pogląd taki organy oparły w głównej mierze na okoliczności niemieszkalnego charakteru budynku przy ulicy [...] w [...]. Jak wyjaśniła w toku postępowania sama Skarżąca pod wskazanym adresem znajdują się dwa budynki – jeden mieszkalny, w którym mieszka matka Skarżącej (Skarżąca przybywa tam sporadycznie), oraz jeden niemieszkalny (gospodarczy), w którym - zgodnie z oświadczeniem Skarżącej - prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Co do zasady należy zgodzić się z poglądem organów, że w ramach postępowania o przyznanie dodatku węglowego jedną z istotnych okoliczności faktycznych jakie należy ustalić jest adres gospodarstwa domowego, w którym zamieszkuje osoba wnioskująca o przyznanie tego rodzaju pomocy finansowej. Wskazać należy przede wszystkim, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podstawowym obowiązkiem organu jest zatem dokładne, prawidłowe i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy. Na organie ciąży bowiem obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z prawdą (zasada prawdy obiektywnej). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dopiero zatem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zabrakło jakichkolwiek wiarygodnych ustaleń ze strony organów dotyczących faktycznego miejsca zamieszkania Skarżącej, w którym prowadzi gospodarstwo domowe, czym organy obu instancji naruszyły wskazane powyżej przepisy postępowania i to w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy (vide: wniosek Skarżącej z 23 września 2022 r., oświadczenie z 23 września 2022 r. złożone przez Skarżącą pod rygorem odpowiedzialności karnej, deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw – dane adresowe budynku, rubryki od A01 do A08), adresem gospodarstwa domowego Skarżącej, w którym jest źródło ciepła zgłoszone do CEEB (koza), jest budynek niemieszkalny (gospodarczy) zlokalizowany przy ul. [...] w [...]. Powyższe informacje Skarżąca potwierdziła również w trakcie rozprawy w dniu 7 września 2023 r., przedstawiając jednocześnie Sądowi miesięczne bilety komunikacji publicznej z okresu sierpień 2022 r. oraz wrzesień 2023 r. (trasa [...] – [...]) na okoliczność dojazdów przez Skarżącą do pracy w Urzędzie Skarbowym w [...] z miejsca zamieszkania, tj. [...]. Z kolei z urzędu Sądowi wiadomym jest (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 921/23), że w ramach postępowania wyjaśniającego w sprawie o przyznanie Skarżącej zasiłku celowego pracownicy socjalni Centrum Pomocy Socjalnej w [...] udali się do miejsca zamieszkania Skarżącej (pod adresem [...] w [...]) w dniach: 7 listopada 2022 r., 8 listopada 2022 r. i 9 listopada 2022 r., gdzie jednak Skarżącej nie zastano. Ustalono natomiast, że pod wskazanym adresem zamieszkuje M. B. (matka Skarżącej), która twierdzi że nie zamieszkuje z córką, która pod ww. adresem w budynku niemieszkalnym przebywa sporadycznie, ponieważ pracuje w [...] w Urzędzie Skarbowym. Wynik analizy akt sprawy wskazuje zatem, że organy w sposób bardzo pobieżny i powierzchowny ustaliły adres gospodarstwa domowego Skarżącej. Trudno bowiem w tej sytuacji uznać, że prawidłowe jest ustalenie organów odnośnie adresu gospodarstwa domowego Skarżącej, skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wyprowadzenia na jego podstawie jednoznacznych wniosków w tym zakresie. Wobec wskazanych powyżej przez Sąd okoliczności nie sposób na obecnym etapie postępowania w sposób jednoznaczny ustalić czy faktycznie Skarżąca zamieszkuje i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe pod adresem: ul. [...] w [...]. W takiej sytuacji drugorzędne znaczenie dla sprawy ma podnoszona przez organy okoliczność, że dodatek węglowy nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu prowadzenie gospodarstwa w budynku niemieszkalnym, skoro nie jest pewne czy wnioskodawca w ogóle w nim na stałe przebywa. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę w treści art. 2 ust. 15a zwrot "w szczególności", co oznacza zdaniem Sądu, że weryfikacja wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku nie powinna ograniczać się jedynie do sprawdzenia danych zawartych w CEEB. Istotne okoliczności faktyczne sprawy, w tym miejsce zamieszkania wnioskodawcy, mogą być również ustalone w oparciu o inne dowody, chociażby wywiad środowiskowy. Zgodnie bowiem z cytowanym powyżej art. 2 ust. 15b, 15c oraz 15d ustawy, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Z powodów nieznanych Sądowi – nie sposób bowiem tego ustalić na podstawie lektury uzasadnień decyzji organów – przedmiotowy wywiad w tej sprawie nie został jednak przeprowadzony, choć były ku temu uzasadnione podstawy faktyczne i prawne. Tym samym organy pozbawiły się możliwości dowodowych, co w konsekwencji doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W świetle powyższych wniosków obecna decyzja odmowna jawi się zatem jako przedwczesna. Należy stwierdzić, że wydając zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z 5 stycznia 2023 r., organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 ust. 15b ustawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i dokona dodatkowych, koniecznych ustaleń faktycznych, w szczególności przeprowadzi wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania Skarżącej i ustali na jego podstawie istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności czy Skarżącą faktycznie mieszka pod wskazanym we wniosku adresem. Następnie, na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego sprawy, organ I instancji oceni czy w niniejszej sprawie Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania dodatku węglowego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.