I SA/Wa 1192/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...] gm. [...] , ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewodai [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., działając na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności opisanej wyżej nieruchomości Skarbu Państwa. Zdaniem organu I instancji działka będąca przedmiotem postępowania nie spełnia przesłanek komunalizacji przewidzianych w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Gmina [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Następnie organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. KKU przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, w którym NSA dokonał wykładni pojęcia "należące do" oraz podkreśliła, że sformułowanie ustawowe "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów (organów) w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowa nieruchomość przekazana została - decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] kwietnia 1982 r. nr [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] w [...] w zarząd i użytkowanie. Przekazanie nastąpiło - zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym z 30 czerwca 1982 r. - w oparciu o ww. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Należy zatem potraktować to jako przekazanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd w formie prawem przewidzianej. Nieruchomość nie należała więc do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że wskazane wyżej przekazanie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przekazanie mienia nastąpiło stosownie do zapisów rozdziału 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332). Stosownie do § 7 ust. 1 tego rozporządzenia usytuowanego w rozdziale 3, przekazywanie nieruchomości niestanowiącej składnika zakładu następuje według przepisów o przekazywaniu zakładów. Z kolei § 2 ust. 1 rozporządzenia wskazywał, że przekazywanie zakładów następuje w drodze decyzji organów administracji państwowej, którym podporządkowane są przekazujące i przejmujące przedsiębiorstwo, instytucja lub jednostka budżetowa. W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia w decyzji należało wskazać: 1) organizację przekazującą i przejmującą, 2) zakład podlegający przekazaniu, 3) termin, w jakim powinno nastąpić wydanie i przejęcie zakładu na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego. Wskazane elementy zawiera decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] kwietnia 1982 r. KKU uznała ponadto za bezpodstawny podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nie budzi wątpliwości, co do zgodności z prawem. Gmina [...] wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. rażące naruszenie prawa proceduralnego, tj. - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (co ma istotny wpływ na wynik sprawy) i w wyniku tego uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że Gmina [...] stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości położonej w obrębie [...] , Gmina [...] , ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha; 2. rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego niezastosowanie w przypadku kiedy spełnione zostały przesłanki do nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej . Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza, że sporna nieruchomość została przekazana w zarząd Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] w [...] na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w oparciu o zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 kwietnia 1982 r. wydaną na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych z 4 października 1958 r. Co oznacza, że nieruchomość ta nie może być przedmiotem komunalizacji. Pomimo treści odwołania, zawartych w nim zarzutów oraz wniosków, w tym wniosku o dokonanie ustaleń czy zachodzi podstawa do komunalizacji spornej działki na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ odwoławczy pominął rozważania w tym przedmiocie. Zgodnie z ustępem 1 art. 5 mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie ustaliła czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstwa państwowego dla którego funkcję organu założycielskiego pełniła rada narodowa i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym czy podlegała komunalizacji w oparciu o przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponownie rozpoznając wniosek organ uwzględni powyższe stanowisko mając na uwadze, że dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 10 maja 1990 r. W szczególności należy uwzględnić, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy umożliwia komunalizację mienia ogólnonarodowego należącego tylko do tych przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organu założycielskiego. Skoro zatem obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa" w jej całokształcie oraz skoro organ ten nie był związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów , a ponadto miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą. W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a jego decyzja, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie oraz co jest decydujące dla treści wyroku wydanego przez Sąd - nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu ani nawet nie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich treści i znaczenia dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. W powołanych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6, 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.