I SA/Wa 1184/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Marek Maliński Protokolant stażysta referent Magdalena Matusik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Kolegium/organ odwoławczy") decyzją z 8 kwietnia 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej również jako "Wójt/organ I instancji") z 29 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i zobowiązania do jego zwrotu. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], Wójt Gminy [...], przyznał Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia, na W. S., w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2018 r. do dnia 31 października 2018 r.; zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia, na W. S., w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2018 r. do dnia 31 października 2019 r.; zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16 roku życia, na W. S., w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 października 2021 r. Decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zmienił własną decyzję z [...] listopada 2018 r., nr [...] w ten sposób, że przedłużył Skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od 1 listopada 2021 r. do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Kolejną decyzją z [...] listopada 2023 r., nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 23 i art. 26 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw, zmienił własną decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], w ten sposób, że przedłużył Skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do 31 marca 2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Decyzją z [...] listopada 2023 r., nr [...], Wójt wygasił decyzję z [...] listopada 2023 nr [...]. Pismem z 25 stycznia 2024 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia, czy świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone Skarżącej były świadczeniami nienależnie pobranymi. Decyzją z [...] lutego 2024 r., nr [...], Wójt Gminy [...], uznał, że kwota wypłacona Skarżącej w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2023 r., w wysokości [...] zł jest nienależnie pobranym zasiłkiem pielęgnacyjnym oraz zobowiązał Skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, które na dzień wydania decyzji wynosiły [...] zł. Odwołanie od ww. decyzji, z zachowaniem ustawowo określonego terminu, złożyła Skarżąca wskazując, że nie wystąpiły okoliczności powodujące ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń, jak również sytuacja, która miała miejsce powstała nieświadomie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na skutek rozpoznania odwołania, utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie zaistniała przesłanka o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 323; dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), tj. świadczenie rodzinne zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Dalej podkreślił, że o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić wtedy, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Jak wynikało ze stanu faktycznego sprawy, wyjaśniło Kolegium, wobec wydania orzeczenia [...] listopada 2021 r. (ostatecznego [...] grudnia 2021 r.) oraz mając na uwadze okres, na jaki przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, wskazany w decyzji Wójta Gminy [...], tj. jako nie dłuższy niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, należało uznać, że zasiłek pielęgnacyjny przysługiwał jedynie do końca 2021 r. Z akt sprawy bowiem nie wynikało, aby Skarżąca niezwłocznie poinformowała organ pomocowy o wydaniu nowego orzeczenia. Zrobiła to dopiero 17 listopada 2023 r. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz Skarżącej w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2023 r. Od powyższej decyzji złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie skupiło całą uwagę na kwestii skuteczności pouczenia o konieczności poinformowania o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, nie biorąc pod uwagę innych istotnych argumentów wskazanych w odwołaniu. Przede wszystkim organ odwoławczy pominął bowiem fakt, że Skarżąca pobierała zasiłek pielęgnacyjny w sytuacji gdy jej syn dysponował ważnym do 30 listopada 2023 r. orzeczeniem o niepełnosprawności. Zdaniem Skarżącej, pomimo braku dostarczenia aktualnego orzeczenia do organu, nie miało to na celu przyjęcia świadczenia w złej wierze, ponieważ syn Skarżącej jest osobą niepełnoprawną od urodzenia. Jedynie przez przeoczenie Skarżąca nie dostarczyła dokumentu do organu, zapominając o tym w natłoku codziennych obowiązków, ciągłej rehabilitacji syna i skupieniu na procesie terapii. W ocenie Skarżącej, nie było to działanie celowe i zamierzone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu, a postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Kontrolowane decyzje zostały wydane w oparciu o materialnoprawną podstawę jaką stanowiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która reguluje tryb i warunki ustalania świadczeń, w tym między innymi prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia opiekuńczego. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zasiłek taki przysługuje m.in. niepełnosprawnemu dziecku (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Mając na uwadze możliwość zaistnienia sytuacji pobierania świadczeń rodzinnych przez osoby nieuprawnione, ustawodawca uregulował tryb weryfikacji decyzji je przyznających (art. 32 tej ustawy), jak też stwierdzenia w drodze decyzji, że są one świadczeniami nienależnie pobranymi i nakładania na osoby, które je pobrały obowiązku ich zwrotu (art. 30 ust. 1 tej ustawy). Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję nienależnie pobranego świadczenia, którym to jest m.in. świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Organy w rozpoznawanej sprawie do tak zdefiniowanego nienależnie pobranego świadczenia zakwalifikowały sytuację pobierania przez Skarżącą od 1 stycznia 2022 do 31 października 2023 r. zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy w stosunku do syna Skarżącej zostało wydane nowe orzeczenie przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], według którego zaliczono W. S. do osób niepełnosprawnych. Orzeczenie to – wobec jego niezaskarżenia – stało się ostateczne [...] grudnia 2021 r. O orzeczeniu tym Skarżąca nie poinformowała niezwłocznie Wójta Gminy [...], a pierwotne prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, zostało przyznane decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] począwszy od 1 listopada 2021 r. do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Powyższy stan faktyczny nie jest sporny i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wobec tego istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest wyjaśnienie czy pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego w tak przedstawionym stanie faktycznym podlega pod definicję świadczenia nienależnie pobranego ustanowionego w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że "nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się nadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Oznacza to, że o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić wtedy, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (świadome i celowe działanie wbrew pouczeniu). Zatem nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli niepowiadomienie o tych okolicznościach bądź złożenie w tym zakresie nieprawdziwych oświadczeń było świadomym i zamierzonym działaniem (lub zaniechaniem) świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09). Sąd w składzie orzekającym uznał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przemawiające za uznaniem, że Skarżąca pobierała nienależne świadczenie w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2023 r. Należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują̨ wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać́ i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ostatecznie organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność́ została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Oceniając czy w sprawie zachodzi element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (świadome i celowe działanie wbrew pouczeniu) niewątpliwie należy wziąć pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Przede wszystkim umknęło uwadze organów, że z uwagi na wskazane przez organ I instancji przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Skarżąca mogła pozostawać w błędnym przekonaniu co do swojej sytuacji prawnej, co wywołało u niej przekonanie, że chociaż uzyskała nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna, to jednak z uwagi na brzmienie powyższych regulacji, przysługuje jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, tym bardziej że na podstawie nowego orzeczenia jej synowi nadal ono przysługiwało (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Trudno zatem uznać, że Skarżąca swoim działaniem świadomie i celowo wprowadziła organy w błąd, oraz że pobierała świadczenie, które jej nie przysługiwało. Zwłaszcza, że zasiłek był Skarżącej niezmiennie nadal wypłacany, a sytuacja faktyczna syna Skarżącej, wobec którego wydano kolejne orzeczenie o niepełnosprawności, w istocie powodowała, że uprawnienie do pobierania zasiłku, nie uległo zmianie. Powyższe okoliczności nie zostały w żaden sposób wzięte pod uwagę przez organy orzekające w sprawie. Poza sporem jest, że Skarżąca dopiero 17 listopada 2023 r. przedłożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna, wydane 29 listopada 2021 r. (ważne do 30 listopada 2023 r.) przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] – jednak mając na uwadze stan świadomości Skarżącej – nie mogło być to uznane za świadome i zamierzone działanie (lub zaniechanie) świadczeniobiorcy (Skarżącej) wobec organów. Trudno tu bowiem zarzucić Skarżącej świadomość w dążeniu do nielegalnego uzyskania pomocy finansowej ze środków publicznych. Mając również na uwadze fakt, że syn Skarżącej wymaga wzmożonej opieki oraz rehabilitacji, na co Skarżąca bezskutecznie próbowała zwrócić uwagę organom już w odwołaniu, nie mogło to pozostać bez znaczenia dla postrzegania i interpretacji przez Skarżącą kierowanych do niej pouczeń. Istotna jest tutaj także, akcentowana w skardze niemożność niezwłocznej reakcji Skarżącej z uwagi na chorobę dziecka. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że osoby pozostające w trudnej sytuacji życiowej – a w takiej sytuacji niewątpliwie znajduje się Skarżąca – działające w warunkach skomplikowanego systemu prawnego, nie zawsze mogą samodzielnie dostrzec i właściwie ocenić wagę określonych informacji czy zdarzeń mających znaczenie dla dochodzonych przez nie uprawnień czy uzyskiwanych świadczeń. Częste redagowanie tekstów przy użyciu języka prawnego i prawniczego decyzji czy pouczeń, nie zawsze posiada zrozumiałe sformułowania dla przeciętnego odbiorcy. Mając na uwadze powyższe, w sprawie uzasadnionym jest stwierdzenie, że brak jest ziszczenia się przesłanek warunkujących uznanie wypłaconego w okresie ujętym w zaskarżonej decyzji świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odmiennie je klasyfikując organy naruszyły w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, który ich to tego nie uprawniał. Naruszenie to było zaś wynikiem braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jak i błędnej oceny materiałów dowodowych. Z tych przyczyn zakwestionowana decyzja Kolegium, jak też obarczona tożsamymi wadami decyzja organu I instancji, nie mogły się ostać. Uwzględniając zachodzące w sprawie okoliczności należy zwrócić uwagę, że w kontrolowanej przez Sąd sprawie nie ziściły się w ogóle przesłanki uznania pobieranego przez Skarżącą świadczenia jako świadczenia nienależnie pobranego. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że nie występuje któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II GSK 1785/13). Bezprzedmiotowość taka może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji ((por. M. Dyl, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2015, art. 105, s. 529-530)). Mając na względzie powyższe uznać należy, że warunek uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane nie został spełniony, a zatem prowadzone w tym przedmiocie postepowanie jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.