I SA/Wa 1180/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości oddala skargę.

I SA/Wa 1180/19 U Z A S A D N I E N I E Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z [...] stycznia 2016r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. B. M. wniosła odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że powierzchnia przejętych działek powinna być większa. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998r. i podkreślił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego przepisu nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998r. Prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ww. ustawy organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31 grudnia 1998r. Minister wskazał, że z aktu notarialnego Rep. A nr [...] sporządzonego [...] czerwca 2008r. wynika, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. była J. G., a obecnie na podstawie ww. umowy oraz umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] w dniu [...] października 2012r. jest B. M.. Powyższe potwierdza treść KW nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowy grunt nie stanowił zatem własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018 r. poz. 2068), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998r. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego w toku prowadzonego postępowania Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęcki, pilski, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich (Dz. U. Nr 30, poz. 151) droga nr [...] relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta nie została objęta rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), w związku z czym z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa stała się własnością Powiatu [...]. Obecnie droga oznaczona jest nr [...]. Minister podkreślił, że jedną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. jest zajęcie danej nieruchomości pod drogę publiczną. Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998r. jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy zatem rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Analizując sprawę pod kątem spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajdują się mapy z projektem podziału nieruchomości przyjęte do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego [...] maja 2015r. pod nr [...], na których geodeta uprawniony przedstawił przebieg granic pasa drogowego zgodnie ze stanem na gruncie na dzień 31 grudnia 1998r. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju ww. mapy jednoznacznie wskazują, że działki nr [...] i nr [...] znajdowały się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998r. Organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i zaznaczył, że operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Pełnomocnik skarżącej nie przedstawił natomiast dowodów, które mogłyby podważać powyższe ustalenia geodety. Tym samym działki nr [...] i nr [...] były zajęte w dniu 31 grudnia 1998r. pod drogę publiczną. Minister wskazał, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. jest przesłanka władania publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla jej udowodnienia należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Dla wykazania władania publicznoprawnego nie jest przy tym konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy. Organ odwoławczy szczegółowo opisał środki dowodowe, które stanowią podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego i zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Kierownika Bazy Sprzętu i Transportu z [...] października 2015r., zgodnie z którym działki nr [...] (po podziale [...]) oraz nr [...] (po podziale [...]) położone w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...] w dniu 31 grudnia 1998r. wchodziły w pas drogowy drogi publicznej, powiatowej nr [...] [...]. Wykonując obowiązki administratora Zarząd Dróg Powiatowych w [...] przed 31 grudnia 1998r. i do chwili obecnej dokonywał i dokonuje remontów drogi poprzez naprawianie nawierzchni jezdni oraz odśnieżając pas drogowy w okresie zimowym i wyczyszczając rów odwadniający. Ponadto zgodnie z wykazem stanu drogi [...] w dniu 31 grudnia 1998r. była to droga o nawierzchni z mieszanek mineralno-bitumicznych, zbudowana przed 1970r., w 1978r. miała miejsce odnowa stanu nawierzchni, w 1979r. i 1984r. regeneracja, natomiast w latach 1989 - 1998 dokonywane były przeglądy stanu technicznego drogi. Minister powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie - a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co wynika z całości zgromadzonego materiału dowodowego), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że działki nr [...] oraz nr [...] położone w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...] znajdowały się we władaniu publicznoprawnym zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998r. Decyzja organu pierwszej instancji jest więc zgodna z prawidłowa. B. M. wniosła skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zdaniem Sądu nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019r., którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016r. stwierdzającą nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha zajęte pod drogę powiatową [...] nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm., dalej: Pwurap). Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. Zatem, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999r. W niniejszej sprawie dokumenty w niej zgromadzone potwierdzają, że w dniu 31 grudnia 1998r. właścicielem spornej nieruchomości była osoba fizyczna, albowiem stanowiła ona własność poprzednika prawnego Skarżącej tj. J. G.. Nie ulega również wątpliwości, że na dzień 31 grudnia 1998r. , na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w wymienionych w nim województwach , droga relacji [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999r. droga ta stała się drogą powiatową. Zdaniem Sądu omawiane nieruchomości oznaczone jako działki [...] i [...] były w dniu 31 grudnia 1998r. zajęte pod drogę publiczną, którą to okoliczność potwierdza mapa z projektem podziału sporządzona przez geodetę uprawnionego , przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2015r. za nr [...] zawierająca adnotację, że granice wymienionych działek [...] i [...] uwidocznione są wg stanu na dzień 31 grudnia 1998r. Brak jest także podstaw do zakwestionowania, że na będących przedmiotem postępowania nieruchomościach było wykonywane władztwo publicznoprawne przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Orzekający w niniejszej sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej przesłanki określone w art. 73 ust. 1 Pwurap. Powyższe stanowisko Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela. Wbrew ogólnym zarzutom skargi , które nie zostały w żaden sposób sprecyzowane uznać należy za prawidłową ocenę, że w niniejszej sprawie została spełniona także przesłanka publicznoprawnego władania spornymi nieruchomościami w dacie 31 grudnia 1998r. W odniesieniu do powyższej przesłanki wyjaśnić trzeba, że władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W niniejszej sprawie Minister wyjaśnił, że w materiale dowodowym znajduje się wykaz stanu drogi [...] z którego wynika , że w dniu 31 grudnia 1989r. była to droga o nawierzchni mineralno – bitumicznej , zbudowana przed 1970r., z nawierzchnią odnowioną w 1978r., w 1979 . W 1984r. miała miejsce jej regeneracja , a w latach 1989 – 1998 przeglądy stanu technicznego. Z powyższym koresponduje także oświadczenie Kierownika Bazy Sprzętu i Transportu z dnia [...] października 2015r. potwierdzające fakt zarówno urządzenia drogi jak i prowadzenia na niej prac związanych z bieżącymi remontami, utrzymaniem pasa drogowego, rowów i zimowym utrzymaniem . Zaznaczenia wymaga także , że dla spełnienia przesłanki władania istotne jest jedynie to by dana jednostka wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z jej utrzymaniem. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 400/13; z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 163/13). Czynności te zarządca drogi wojewódzkiej miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogłyby być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie i urządzenia techniczne (art. 4 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem Sądu, powyższego domniemania nie może obalić bliżej niesprecyzowane stanowisko Skarżącej. Nawet bowiem ewentualne podejmowanie przez właściciela prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Powyższe potwierdzają natomiast ww dokumenty. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. własność osoby fizycznej oraz zajęta były w tej dacie pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. własnością powiatu, na terenie którego jest położona. W tej sytuacji, niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 ust. 1 ww. ustawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, wbrew zarzutom skargi, naruszenia przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji w wyroku.