I SA/Wa 1174/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr KOC 3955/Pd/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. nr KOC/1397/Pd/21; 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. nr KOC/5723/Pd/18; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr KOC 3955/Pd/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 17 czerwca 2021 r. nr KOC 1397/Pd/21 stwierdzającą nieważność pkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2019 r. nr KOC/5723/Pd/18, w części dotyczącej działek nr [...] i [...] oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności pkt 1 tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka o nr ew. [...] z obr. [...] na działki o nr ew.: [...], [...] i [...] (pod zabudowę usługową), [...] (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z rezerwą terenu pod projektowany układ komunikacyjny), [...] (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz do scalenia z sąsiednią nieruchomością), [...] (pod ul. [...]), [...] (pod ul. [...]), [...] (pod drogę wewnętrzną), [...] (pod ul. [...]). Burmistrz wskazał, że działki o nr ew. [...], [...] i [...] z mocy prawa przechodzą na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. stanie się ostateczna. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2019 r. S. S., jeden z byłych współwłaścicieli działki nr [...], zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2019 r. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. w części dotyczącej wydzielenia działek nr ew. [...], [...] i [...] (pkt 1 decyzji), zaś co do pozostałej jej części stwierdziło, stosownie do art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa, nie można jednak stwierdzić jej nieważności w tej części, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne (pkt 2 decyzji). Organ nadzoru wyjaśnił, że w jego ocenie decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.), ponieważ podpis S. S. pod wnioskiem o dokonanie podziału działki nr [...] został podrobiony, co potwierdziła w ramach prowadzonego postępowania Prokuratura Rejonowa [...]. W związku z tym organ uznał, że wniosek z dnia 9 czerwca 1999 r., na podstawie którego została wydana decyzja podziałowa, nie został złożony przez wszystkich współwłaścicieli i był on drugim wnioskiem złożonym wyłącznie przez M. Z. (nie rozpoznano zaś wniosku z dnia 17 kwietnia 1998 r. wszystkich współwłaścicieli), a ponadto, mapa zawierająca projekt podziału załączona do wniosku M. Z., przewidywała podział odmienny niż ten, załączony do wspólnego wniosku współwłaścicieli z dnia 17 kwietnia 1998 r. Postanowienie opiniujące podział nieruchomości z dnia 20 października 1999 r. nie odnosi się do wniosku z dnia 17 kwietnia 1998 r. Kolegium zauważyło jednak, że na mocy umowy z dnia [...] grudnia 1999 r. M. Z., E. W. i S. S. znieśli współwłasność działki nr [...] z wyłączeniem działek nr [...], [...] i [...], co oznacza, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. w części niedotyczącej wydzielenia działek nr [...], [...] i [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, co z kolei stoi na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części. Następnie, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pkt 1 decyzji z dnia [...] września 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n., stwierdziło nieważność pkt 1 decyzji z dnia [...] września 2019 r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...], zaś odmówiło stwierdzenia nieważności pkt 1 tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...]. S. S. i C. W. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podniosło, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja z dnia [...] września 2019 r. zasadnie orzeka o nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. w części dotyczącej wydzielenia działek nr [...], [...] i [...], czy też jest ona obarczona wadą, określoną w art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium zaakceptowało stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2019 r., że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo, zdaniem organu, ustalono również w decyzji z dnia [...] września 2019 r., że w odniesieniu do działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wystąpiły nieodwracalne skutki prawne z powodu zniesienia współwłasności aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1999 r. W ocenie organu, inaczej przedstawia się natomiast kwestia dotycząca działek nr [...], [...] i [...] (przeznaczonych pod drogi publiczne). Otóż, na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. wydzielone zostały trzy ww. działki z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Działki te, zgodnie z dyspozycją art. 98 ust. 1 u.g.n., przeszły na własność gminy z dniem, w którym rzeczona decyzja stała się ostateczna. Jak wynika z pisma Prezydenta [...] z dnia 5 marca 2021 r. dla działki nr [...] na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia 24 października 2008 r. wydano decyzje zatwierdzającą projekt budowlany i została zrealizowana ulica [...], zaś na działce nr [...] został wybudowany pas drogowy, chodnik i ścieżka rowerowa na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Działka nr [...] pozostaje zaś niezagospodarowana. Kolegium podkreśliło, że decyzja z dnia [...] września 2019 r. powinna uwzględniać okoliczność faktycznego zagospodarowania działek ew. nr [...] i [...] na cele drogowe, poprzez stwierdzenie, iż w odniesieniu do tych działek nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Działki te zostały bowiem zagospodarowane na cele publiczne i stanowią element układów drogowych i z tej przyczyny, objęte są zakazem przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych, a zatem zostały wyłączone z obrotu prawnego. Tym samym, Kolegium, dokonując oceny decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. w postępowaniu nadzorczym, w decyzji wydanej z dnia [...] września 2019 r. powinno wskazać, że w odniesieniu do działek nr [...] i [...] wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem o publicznym statusie działek jako gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, przesądzają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, jak i aktualny sposób ich wykorzystania. Organ zauważył, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. wyłącznie w części dotyczącej wydzielenia działki nr [...], bowiem działka ta pozostaje niezagospodarowana. P. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego, decyzja z dnia [...] września 2019 r. w żaden sposób nie narusza prawa, usunęła bowiem z obrotu prawnego wadliwą decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r., co było obowiązkiem organu. Decyzja z 2019 r. prawidłowo ustaliła, że nie zaszedł skutek prawny zmiany własności z mocy prawa działek nr [...], [...] i [...], bo nie spełniono warunków ustawowych określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n., aby taki skutek mógł zaistnieć. Skarżący podkreślił, że skutek przestępstwa nie przenosi własności. Skarżący stwierdził następnie, że na dzień [...] września 2019 r. działka nr [...] była terenem budowy drogi i nie została wydana decyzja pozwalająca na użytkowanie wybudowanej drogi. Z kolei na części działki nr [...] nie było w tym dniu żadnej drogi. Zdaniem skarżącego, decyzje z dnia 17 czerwca 2023 r. i z dnia 13 kwietnia 2021 r. spełniają kryteria wznowienia postępowania w związku art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., gdyż dowody, na których postawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności, są fałszywe, o czym wiedziały składy orzekające, celowo czyniąc błędne ustalenia, a ww. decyzje zostały wydane w wyniku przestępstwa. Skarżący podniósł, że decyzja z dnia 17 czerwca 2021 r. jest niewykonalna, w razie jej wykonana spowoduje czyn zagrożony karą, a także została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącego, organy rażąco naruszyły art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Rażąco naruszono również art. 97 u.g.n., ponieważ nie ma wniosku trzech właścicieli o podział, a skoro nie ma wniosku o podział złożonego przez trzech właścicieli, to decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. jest wydana faktycznie z urzędu. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 1 Protokołu Nr [...] Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, zgodnie z którym każda osoba fizyczna ma prawo do poszanowania swojego mienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 4 października 2023 r. skarżący przytoczył kolejne argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, jak stanowi art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że rozpoznając wniesioną skargę, sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem kryterium legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, lecz również wszystkich aktów wydanych w granicach danej sprawy. Jak podkreśla się w doktrynie, "określenie ‘we wszystkich postępowaniach’, użyte w art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych ‘w granicach sprawy, której dotyczy skarga’. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego, np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a. (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 135). W niniejszej sprawie Sąd był zatem zobowiązany do poddania kontroli nie tylko zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji tego organu z dnia 17 czerwca 2021 r., lecz również do oceny legalności decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego w tej sprawie, tj. decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] września 2019 r. Co istotne, w myśl art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2019 r. jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skutkiem takiej konstatacji jest konieczność stwierdzenia przez Sąd nieważności tej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Decyzja z dnia [...] września 2019 r. została wydana w postępowaniu nadzorczym toczącym się z wniosku S. S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, m.in. na podstawie art. 98 u.g.n. Decyzją tą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki oznaczone numerami od [...] do [...], wskazane na mapie sytuacyjnej z projektem podziału nieruchomości przyjętej do Zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...]. Na ww. mapie (k. [...] akt administracyjnych) znajduje się wzmianka, że wykazany na niej projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Na mapie zaznaczono przebieg granic wymienionych w decyzji działek, ich dokładne położenie i powierzchnie. Tymczasem w decyzji z dnia [...] września 2019 r. organ nadzoru w pkt 1 stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. w części dotyczącej wydzielenia działek nr ew. [...], [...] i [...], zaś w pozostałej części stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana z naruszeniem prawa (pkt 2 decyzji). Powyższe oznacza, że na skutek decyzji z dnia [...] września 2019 r. w obrocie prawnym pozostała decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W pozostałej części decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Takie rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza art. 156 § 2 k.p.a., bowiem pomija kluczową z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczność, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest decyzją ze swej istoty niepodzielną. Brak jest zatem możliwości pozostawienia w obrocie prawnym jedynie części takiej decyzji, skoro z samej istoty podziału nieruchomości wynika, że stanowi on pewną logicznie niepodzielną całość. Zatwierdzone w decyzji, a określone na mapie z projektem podziału, granice nieruchomości, ich powierzchnie i numery ewidencyjne są od siebie współzależne i nie mogą istnieć w oderwaniu jedne od drugich. Ponadto zatwierdzona decyzją mapa z projektem podziału stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zatem ustalić, jaki jest faktyczny skutek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jedynie w zakresie działek nr [...], [...] i [...], skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja podziałowa w części dotyczącej graniczących z ww. działkami pozostałych działek powstałych wskutek podziału. Decyzja podziałowa w części pozostawionej w obrocie prawnym na skutek decyzji z dnia [...] września 2019 r. jest zatem w istocie niewykonalna i pozbawiona dającego się wyodrębnić rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, stwierdzenie, że w stosunku do chociażby niektórych działek objętych decyzją podziałową wystąpiła przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, oznacza, iż w stosunku do całej decyzji podziałowej winien znaleźć zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Sąd uznał zatem, że zawarte w decyzji z dnia [...] września 2019 r. rozstrzygnięcie wywołujące rozdzielenie decyzji podziałowej na dwie odrębne części, z których jedynie jedna pozostaje w obrocie prawnym, co jest sprzeczne z istotą decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2019 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest konieczność uchylenia w całości wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. i z dnia 13 kwietnia 2023 r. Organy nie dostrzegły bowiem wystąpienia wyżej omówionej wady rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] września 2019 r., wskutek czego nieprawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie dotyczącym działki nr [...]. W związku ze stwierdzeniem przez Sąd nieważności decyzji z dnia [...] września 2019 r. brak jest obecnie podstawy do dalszego prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie będzie natomiast zobowiązane do ponownego rozpatrzenia wniosku S. S. z dnia 31 stycznia 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Organ winien uwzględnić wyżej przedstawione rozważania Sądu, w szczególności w zakresie skutków niepodzielności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Organ rozważy również, czy w związku z zawarciem w dniu [...] grudnia 1999 r. m.in. przez S. S. umowy znoszącej współwłasność części działek będących przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. można przyjąć, by któryś ze współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej uprzednio działkę nr [...] nie miał świadomości toczącego się postępowania podziałowego, a w konsekwencji czy faktycznie decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji zostało wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania w pkt 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.