I SA/Wa 1165/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 marca 2024 r. nr 173/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 18 marca 2024 r. nr 173/2024, po rozpatrzeniu zażalenia E. P., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 21 sierpnia 2023 r. nr 396/SD/2023 o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], do czasu złożenia do akt sprawy oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości, tj. W. R., H. D., K. K., D. R. i K. S. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Przed Prezydentem m.st. Warszawy prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. dawnym nr hip. [...], zainicjowane wnioskiem T. R. z 19 lutego 1992 r. W sprawie tej wniosek o odszkodowanie wnieśli nadto M. B. i A. P. (7 grudnia 1992 r). W dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: W. R. (co do 1/6 części), J. P. (co do 1/6 części), H. D. (co do 1/6 części), K. S. (co do 1/6 części), K. K. (co do 1/6) części oraz J. R. i D. R. (w częściach równych, co do 1/6 części). M. B. i A. P. byli spadkobiercami J. P. A. P. zmarł w 2002 r., a jego spadkobiercami są E. P. i D. P. (następstwa potwierdzone postanowieniami SR dla [...] z [...].1989 r. [...]; SR dla [...] z [...].2002 r. [...]; oraz akt poświadczenia dziedziczenia z [...].2016 r. rep. A nr [...]). W toku postępowania ustalono nadto następstwo prawne J. R., którego spadkobiercą jest K. N. (post. SR dla [...] z [...].2017 r. [...], post. SR dla [...] z [...] 1998 r. [...]). Wobec nieprzedłożenia przez strony dokumentów potwierdzających następstwo prawne po pozostałych współwłaścicielach nieruchomości, tj. po W. R., H. D., K. S., K. K. oraz D. R. Prezydent m.st. Warszawy wezwań, Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 18 marca 2024 r., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w [...], do czasu złożenia do akt sprawy oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po wyżej wymienionych. Odwołując się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16, organy wywodziły, że ze szczególnego charakteru przepisu art. 215 u.g.n., uprawniającego do przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską, wynika wspólne prawo do ustalenia przesłanek owego odszkodowania w postępowaniu, w którym uczestniczą wszyscy przeddekretowi współwłaściciele takiej nieruchomości (ich następcy prawni). Również ci którzy sami nie domagają się odszkodowania. Stąd do czasu ustalenia następców prawnych po byłych współwłaścicielach, co umożliwi ustalenie wszystkich stron postępowania, nie jest możliwe procedowanie sprawy. Na postanowienie Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. N. zarzucając mu naruszenie: 1.art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. w zw. z art. 215 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawa z 21 sierpnia 2023 r. zawieszającego z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z 19 lutego 1992 r. złożonego przez T. R. oraz wniosku z 7 grudnia 1992 r. złożonego przez M. B. i A. P. o ustalenie odszkodowania w sytuacji, gdy postanowienie to naruszało wskazane powyżej przepisy i dawało podstawy do uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania; 2. art. 215 u.g.n. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 209 k.c. w zw. z art. 196 § 1 k.c. w zw. z art. 361 § 1 k.c. poprzez przyjęcie, iż istnieje konieczność brania udziału w postępowaniu o odszkodowanie wszystkich następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej, podczas gdy wnioskodawcy mogą wykonywać wyłącznie swoje prawo jako następcy prawni tylko niektórych współwłaścicieli i tylko we własnym zakresie domagać się odszkodowania, co w konsekwencji doprowadziło do zawieszenia postępowania i pozbawienia następców prawnych współwłaścicieli dawnej nieruchomości możliwości dochodzenia swoich praw wynikających z przysługujących im udziałów; 3. art. 7, 7a, 7b, 8, 9 i 12 k.p.a. poprzez: nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; pominięcie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony; pominięcie zasady współdziałania organów administracji publicznej; podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej; prowadzenie postępowania nie wykorzystując najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia, do których to naruszeń doprowadziło postępowanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, a następnie Wojewody Mazowieckiego, który uznał, za prawidłowe postępowanie, w którym organ rozpoznając wnioski od 19 lutego 1992 r. (tj. 32 lata!) ostatecznie postanowił zawiesić postepowanie do czasu złożenia dokumentów ujawniających następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 kwietnia 2016 r. (I OSK 2645/15) wskazał, że odszkodowanie jest świadczeniem podzielnym. Oznacza to, że każdy ze spadkobierców może wystąpić o odszkodowanie samodzielnie, a urząd jest zobowiązany wniosek rozstrzygnąć bez konieczności ustalania wszystkich spadkobierców byłych właścicieli. W takimi wypadku odszkodowanie powinno być przyznane wyłącznie tym osobom, które są znane organowi administracji oraz oczywiście w wysokości stosunkowej do ich udziału w prawach do nieruchomości; 4. art. 215 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy skarżący złożył wszystkie dokumenty, z których wynika jego następstwo prawne po jednym z byłych współwłaścicieli. W oparciu o te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Stan faktyczny ustalony przez organ, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia został ustalony w sposób prawidłowy. Nie budzą te ustalenia zresztą zastrzeżeń skarżącego. Wynika zaś z nich niezbicie, że nieruchomość, za którą dochodzone jest odszkodowanie stanowiła przeddekretwową własność siedmiu osób, tj.: J. P., J. R., D. R., W. R., H. D., K. S. i K. K. Przy czym następstwo prawne potwierdzone zostało postanowieniami o stwierdzeniu nabyciu spadku oraz aktami poświadczenia dziedziczenia wyłączenie po dwóch pierwszych wymienionych współwłaścicielach. Brak jest natomiast tego rodzaju dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po pozostałych. Zasadniczy problem prawny jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie i determinował ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy nieruchomość warszawska stanowiła przedmiot współwłasności, wszyscy jej współwłaściciele (ich następcy prawni) mają w postępowaniu o ustalenie za nią odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. status strony, a co za tym idzie muszą mieć w nim także zapewniony przez organ udział. A jeśli tak, to czy brak ustalenia następców prawnych części z nich stanowi podstawę do obligatoryjnego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie odszkodowawczego w całości, do czasu ich ustalenia (jak orzekły organy). Przywołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszając na tej podstawie postępowanie organ zobligowany jest, w myśl art. 100 § 1 k.p.a., do równoczesnego wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Takim zagadnieniem jest ustalenie we właściwej procedurze następców prawnych osób, które w postępowaniu administracyjnym miałyby (gdyby żyły) przymiot strony. Podstawowym bowiem obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron byłoby wszak dotknięte istotną wadą, a przez to wydana w nim decyzja mogłaby być wzruszona w postępowaniu nadzwyczajnym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O tym natomiast kto ma w danym postępowaniu przymiot strony przesądza art. 28 k.p.a., stanowiąc iż jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowań mających doprowadzić do ustalenia w trybie art. 215 u.g.n. odszkodowania za utraconą nieruchomość warszawską interes prawny kreujący przymiot strony mają byli właściciele (współwłaściciele) tych nieruchomości, a gdy ci nie żyją ich spadkobiercy. Zgodnie bowiem z tym przepisem uprawnionymi do odszkodowania realizowanego na podstawie przepisów u.g.n. są byli właściciele (ich następcy prawni) którzy utracili: gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz właściciele (ich następcy prawni) domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jakkolwiek samo świadczenie odszkodowawcze ma charakter podzielny – jak zasadnie zwracał uwagę skarżący - to jednak nie może umykać uwadze, że przed jego ostatecznym ustaleniem musi nastąpić procesowa weryfikacja materialnoprawnych przesłanek przyznania odszkodowania. Występowanie zatem w jednym postępowaniu dwóch jego etapów (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden jest nierozerwalnie związany z drugim, determinując tym samym dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji więc złożenia wniosku o odszkodowanie przez część spadkobierców, w postępowaniu nim zainicjowanym winni również brać udział pozostali spadkobiercy, w tym także spadkobiercy pozostałych przeddekretowych współwłaścicieli. Prawo to bowiem – jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym przez organ wojewódzki wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1421/16 (Lex nr 2324329), a także w wyroku z 7 czerwca 2023 r. I OSK 3190/19 (niepubl.) - wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei ze wspólności praw spadkowych po dawnych współwłaścicielach. Pogląd ten skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Wydaje się przy tym, że jest on obecnie dominujący judykaturze. Nie podziela natomiast odmiennego zapatrywania na tę kwestię wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2645/15 (Lex nr 2064251). Oczywistym jest bowiem, że każdy ze współwłaścicieli nieruchomości (ich następców prawnych) musi mieć zagwarantowany udział w postępowaniu, aby mieć wpływ na proces ustalenia materialnoprawnych przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Określone w art. 215 u.g.n. przesłanki odszkodowania ustalane są wszak w odniesieniu do nieruchomości, a nie w stosunku do poszczególnych jej udziałów. Gdyb przyjąć odmienne stanowisko - zakładające dopuszczalność odrębnego rozstrzygania o prawie do odszkodowania części z uprawnionych osób (stosownie do przynależnych im udziałów) - w każdym następnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 u.g.n. na wniosek kolejnego współwłaściciela nieruchomości warszawskiej (lub jego następcy) wystąpiłaby konieczność badania przesłanek określonych w tym artykule w stosunku do tej samej nieruchomości, co jest sprzeczne z regulacją zawartą w art. 110 k.p.a. Prawidłowo zatem w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych Prezydent m.st. Warszawy powołując sią na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu zawisłe przed nim postępowanie do czasu przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po wszystkich byłych współwłaścicielach dawnej nieruchomości hipotecznej. Stąd zarzut naruszenia poprzez takie podejście ww. przepisu, wykładanego w powiązaniu z art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz art. 209 , 196 § 1 i 361 § 1 k.c., nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Dla zaistnienia przeszkody uniemożliwiającej kontynuowanie postępowania odszkodowawczego nie ma znaczenia relewantnego okres jaki upłynął od jego wszczęcia. Niezależnie bowiem do tego jak długo trwa postępowanie, zaistnienie przesłanek uzasadniających jego zawieszenie obliguje organ do wydania w tym przedmiocie stosowanego aktu jurysdykcyjnego, mającego umocowanie w treści art. 97 § 1 k.p.a. W konsekwencji czego utrzymanie tego postanowienia w mocy nie narusza prawa, co czyni chybionym zarzut naruszenia skarżonym postanowieniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. w zw. z art. 215 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. Wbrew też temu co twierdzi skarżący w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7a § 1 k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Zawarta w tym przepisie dyrektywa interpretacyjna nie odnosi się bowiem - jak zdaje się uważać skarżący - do samej możliwości zinterpretowania przepisów w sposób, który byłby najbardziej pożądany przez stronę, ale do sytuacji, gdzie pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r. III OSK 1347/21, Lex nr 3503398). Taka zaś sytuacja w tym przypadku nie ma miejsca. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 wskazanej ustawy.